Straipsnis Konkursinės atrankos į Lietuvos valstybės tarnybą tobulinimas gero valdymo iššūkių perspektyvoje

  • Bibliografinis aprašas: Saulius Pivoras, „Konkursinės atrankos į Lietuvos valstybės tarnybą tobulinimas gero valdymo iššūkių perspektyvoje“, @eitis (lt), 2020, t. 1 577, ISSN 2424-421X.
  • Ankstesnis leidimas: Saulius Pivoras, „Konkursinės atrankos į Lietuvos valstybės tarnybą tobulinimas gero valdymo iššūkių perspektyvoje“, Viešoji politika ir administravimas, 2012, t. 11, nr. 3, p. 473–487, ISSN 1648–2603.
  • Padėka: straipsnis parengtas vykdant mokslo tyrimų projektą, kurį finansavo Lietuvos mokslo taryba (sutarties nr. MIP – 33/2010).
  • Institucinė prieskyra: Vytauto Didžiojo universitetas.

Santrauka. Darbuotojų priėmimas ir atranka yra viena iš svarbiausių žmogiškųjų išteklių valdymo dalių. Straipsnyje analizuojamos pagrindinės atrankos į Lietuvos valstybės tarnybą problemos ir jų galimi sprendimo būdai. Remiantis 2011 m. balandžio–gegužės mėnesį atlikta reprezentatyvia Lietuvos valstybės tarnautojų apklausa bei kokybiniu tyrimu, yra aptariamas valstybės tarnautojų požiūris į atskirus atrankos objektyvumo ir efektyvumo didinimo veiksnius. Straipsnyje daroma išvada, kad pagrindinės atrankos problemos yra atrankos nešališkumo neužtikrinimas, pernelyg formalus egzaminų raštu ir žodžiu turinys, atrankos komisijų neprofesionalumas.

Pagrindiniai žodžiai: valstybės tarnyba, žmogiškųjų išteklių valdymas, atranka.

 

Įvadas

Lietuvos viešojo administravimo ir valstybės tarnybos reformų planų retorikoje per keletą paskutiniųjų metų neabejotinai įsitvirtino vadybinė retorika. Tam sąlygas sudarė ir pastarojo dešimtmečio akademinio, taip pat ir lietuviško diskurso, mados. Tik visiškai neseniai lietuviškoje akademinėje literatūroje vadybiniai viešojo valdymo prioritetai imti vertinti kritiškiau, pradėti analizuoti jų taikymo socialiniai ir kultūriniai kontekstai ir ribotumai Žr. Vitalis Nakrošis, „Viešojo valdymo reformos Lietuvoje: kodėl ir kuo reikia pakeisti naująją viešąją vadybą?“, 2011. .

Šio straipsnio tikslas yra išanalizuoti vieną iš numatomų tobulinti valstybės tarnybos sričių – konkursinę atranką, panaudojus gero viešojo valdymo koncepcijų teorinę ir normatyvinę perspektyvą Žr. Saulius Pivoras, Ernesta Visockytė, „Viešojo valdymo koncepcijos ir jų taikymas tiriant valstybės tarnybos reformas“, 2011. . Autorius siekia aptarti personalo atrankos pagrindinius bruožus ir naujausias tendencijas, įvertinti pagrindines konkursinės atrankos į Lietuvos karjeros valstybės tarnybą problemas ir jų tobulinimo galimybes, pirmiausia atsižvelgiant į valstybės tarnautojų požiūrį. Valstybės tarnautojų požiūris yra labai svarbus, nes be jų palaikymo įgyvendinti reikšmingesnes valstybės tarnybos reformas sunku. Straipsnis paremtas reprezentatyvios valstybės tarnautojų apklausos ir kokybinio tyrimo duomenimis. Apklausai atlikti 1000 valstybės tarnautojų imtis buvo sudaryta atsitiktinės atrankos būdu pagal Valstybės tarnybos departamento (toliau – VTD) telefonų duomenų bazę, kurioje 2011 m. balandžio mėnesį buvo nurodytos 48 444 pareigybės. Apklausa buvo atliekama telefonu ir siunčiant klausimynus elektroniniu paštu. Respondentų atsakomumas – 40 proc., surinkta 400 užpildytų anketų. Klausimyne daugiausia prašoma įvertinti vieną ar kitą teiginį skalėje nuo 1 iki 5. Nedidelė dalis anketų buvo nevisiškai užpildytos. Apklausos duomenys buvo suvesti ir analizuojami naudojant SPSS v. 19. programinį paketą. Juos papildė 2011 metų kovo–rugsėjo mėnesį atliktų 50 interviu (ministerijų kancleriais, Seimo komitetų patarėjais, kitais aukščiausio lygmens valstybės tarnautojais, valstybės tarnybos tobulinimu besirūpinančiais politikais – Seimo nariais ir kt.) duomenys.

 

Kai kurios naujausios personalo atrankos ir priėmimo tendencijos

Darbuotojų atranka ir priėmimas yra viena svarbiausių žmogiškųjų išteklių valdymo dalių. Pati atranka, organizuojama pagal įvairias procedūras, remiasi skirtingais atrankos metodais. Atranka vadovaujasi iš anksto nustatytais reikalavimais kandidatams. Tokie reikalavimai dažniausiai grindžiami iš anksto sudarytu darbo aprašymu, kuriame įrašomos tam darbui (pareigybei) reikalingos žinios, gebėjimai, įgūdžiai ir patirtis. Patirtį dėl objektyvumo, o kai kuriose šalyse atsižvelgiant ir į teisinį reguliavimą rekomenduojama formuluoti labiau apčiuopiamais, konkretesniais kriterijais nei paprastas darbo trukmės metais skaičius. Remiantis teisiniu reguliavimu, kai kur toks darbo patirties įvardijimas metų skaičiumi gali būti laikomas diskriminavimo pagal amžių požymiu Žr. Jane Newell Brown, The Complete Guide to Recruitment: A Step-by-Step to Selecting, Assessing and Hiring the Right People, p. 181. .

 

Tipiškiausi ir dažniausiai pasikartojantys atrankos būdai yra testavimas ir interviu (egzaminas žodžiu). Tiesa, pastaruoju metu vis populiariau kartu taikyti šiuos būdus – kuriami vadinamieji vertinimo centrai, kurie ir vykdo atranką, kombinuodami testus, praktines užduotis ar interviu į vientisą laiko atžvilgiu (koncentruotą) atrankos procesą (nedarant pertraukų), užtrunkantį nuo vienos iki kelių dienų. Vertinimo centrai leidžia taikyti tokias gebėjimų ir įgūdžių patikrinimo priemones: vaidmenų žaidimus ar grupines užduotis ir pan. Keli kandidatai tikrinami kartu. Taip užtikrinamas atvirumas ir dalyvavimas, gali pakaitomis dirbti daugiau profesionalių vertintojų. Vertinimo centras apskritai gali surinkti daugiau informacijos apie kandidatus nei atrankos komisijos, remdamosi interviu ar testavimo medžiaga Žr. Michael Armstrong, Armstrong’s Handbook of Human Resource Management Practice, pp. 233–234. . Vertinimo centrai yra universalūs, gali būti naudojami ne tik atrankos, bet ir darbuotojų karjeros ar lavinimo valdymo tikslams. Juos gali kurti individualios organizacijos ar jų grupės, jų efektyvumas užtikrinant objektyvią ir patikimą atranką yra vienas didžiausių palyginti su tradicinėmis atrankos priemonėmis, tačiau riboto jų naudojimo pagrindinė priežastis yra didelės sąnaudos, pirmiausia finansinės, tad juos naudoti gali didelės organizacijos rengdamos atranką į vadovų postus Žr. ten pat, p. 234. .

 

Didelis dėmesys vykdant atranką yra skiriamas atrankos komisijų profesionalumui, taip pat ir įvairovės (darbo patirties, amžiaus, vyrų ir moterų balanso ir pan.) sudarant tokias komisijas užtikrinimui. Tariama, kad būtent įvairūs atrankos komisijos nariai galės geriau ir visapusiškiau įvertinti skirtingus kandidatų bruožus. Būtent tokiam geresniam įvertinimui užtikrinti vienas iš būdų – kviesti į atrankos komisiją ne tos organizacijos, į kurią dirbti atrenkami kandidatai, darbuotojus, t. y. kviesti atrankos dalyvius iš šalies. Būtent atrankos komisijos, pasižyminčios įvairove ir turinčios kviestinių narių, rodo darbdaviams, visuomenei ir patiems kandidatams, kad atrankos procesas remiasi lygių galimybių principu, yra atviras ir nuoseklus. Tokį atrankos procesą lengviau pateisinti, kas ypač svarbu viešajame sektoriuje. Tai tampa dar svarbiau, jei pareigybė skirta intensyviai kontaktuoti su klientais (visuomene) ar yra vadovo pareigybė Žr. Nicolas A. Valcik, Teodoro J. Benavides, Practical Human Resources for Public Managers: A Case Study Approach, pp. 104–105. .

 

Atrankos į valstybės tarnybą sistema reformuojant Lietuvos valstybės tarnybą

Rengiantis Lietuvos narystei ES, kaip valstybės tarnybos pagrindas buvo pasirinktas europinės viešosios biurokratijos modelis, kartais vadinamas vėberiniu (Max Weber biurokratijos sampratos suformuotas modelis). Šis modelis formaliai įtvirtintas 1999 m. priėmus valstybės tarnybos įstatymą (įsigaliojusį 2000 m.). Viešoji administracija buvo formaliai atskirta nuo politikos, sudarytos sąlygos jai tapti profesionalesnei. JTO plėtros programos (UNDP) tyrinėtojai pažymi, kad Lietuvos politikai viešojo administravimo ir valstybės tarnybos reformų pradinėje stadijoje neturėjo aiškios strateginės reformų vizijos Žr. United Nations Development Program (UNDP), Civil Service Training in the Context of Public Administration Reform: A Comparative Study of Selected Countries form Central and Eastern Europe, and the former Soviet Union (1989 to 2003), 2003. . Išsamus ir labai detalus valstybės tarnybos įstatymas buvo rengiamas ir priimtas daugiausia dėl su naryste ES susijusių reikalavimų. Didžiąją dalį valstybinėse institucijose dirbančių žmonių darbo sąlygų buvo galima kaip ir iki tol nustatyti remiantis darbo teisės aktais, taip išlaikant teisinio darbo santykių reglamentavimo privačiame ir viešajame sektoriuje vienodumą. Tačiau reikalaujant ES buvo apsispręsta didžiąją dalį darbo santykių viešajame sektoriuje ar bent jau viešojo administravimo institucijose reglamentuoti administracinės teisės aktais, pirmiausia išsamiu valstybės tarnybos įstatymu. Lietuvos valstybės tarnybos įstatymo projektą daugiausia rengė ES ekspertai, pirmiausia administracinės teisės specialistai, kas sąlygojo valstybės tarnybos kaip administracinės teisės instituto susiformavimą. Buvo ir kitų galimybių įtvirtinti profesionalumą ir depolitizuotą personalo valdymą valstybės institucijose, bet tiesiog tuo metu Lietuvoje nebuvo pakankamai nacionalinės ekspertizės viešosios vadybos ir valstybės tarnybos klausimais išteklių.

 

Kita vertus, kai kurie Lietuvos teisininkų 1999 m. pateikti argumentai, kad būtina prioritetą skirti administracinei, o ne darbo teisei, tiesiog nebuvo išgirsti Žr. Valstybės tarnybos reforma Lietuvos pasirengimo narystei Europos Sąjungoje kontekste, 1999. . Valstybės tarnybos įstatyme, įtvirtintas aiškus orientavimasis į depolitizuotą ir profesionalią valstybės tarnybą. Tačiau ryškus ir staigus formalus atribojimas nuo politikos negali greitai ir realiai pakeisti posovietinės viešosios biurokratijos. Viešoji biurokratija panašiais atvejais ima save tapatinti su ta organizacine struktūra, kurią jie įkūnija, o ne su ta ideologija, kuriai ši struktūra turi padėti Žr. Vatche Gabrielian, “Post-communist Bureaucracies: Organizational Modes of Transition,” p. 56. . Labai griežtai ir formaliai tarnybą nuo valstybės atribojo tarnybos įstatymo autoriai, kurių požiūrį lėmė ES ekspertų rekomendacijos. Politizacijos apraiškos Lietuvos viešosios administracijos personalo politikoje egzistavo. 2000 m. danų tyrėjų atliktos apklausos duomenimis, Lietuvoje pastebima ryški tendencija ministrams kontroliuoti ministerijų personalo paskyrimus Žr. Linda Drengsgaard, Ole Hersted Hansen, “State of the State in Lithuania: DEMSTAR Research Report No. 19,” 2004. . Tačiau dėl pereinamojo laikotarpio netikrumų staiga formaliai profesionalizuota viešoji biurokratija pradėjo kurti savą autonominę valstybę valstybėje, o ne įstatymų leidėjų formuluojamiems tikslams. 2002 m. naujai susiformavusi parlamentinė dauguma Seime, vadovaujama socialdemokratų, priėmė valstybės tarnybos įstatymo naują redakciją. Įvedus valstybės tarnybos įstatymo pataisas, buvo panaikintas bandomasis laikotarpis, anksčiau privalomas pirmąkart ateinantiems į karjeros valstybės tarnybą, taip pat buvo atsisakyta reikalavimo, kad anksčiau privaloma darbo patirtis, priimant į aukštesnes karjeros tarnautojo pareigybes. Dėl to priėmimo į valstybės tarnybą sistema nemažai pakito iš karjeros į vadinamąją postų sistemą. Formaliai tapo neberibojama priimti tik į žemiausias pareigybes valstybės tarnyboje.

 

2009–2010 m. pradėtos rengti Lietuvos valstybės tarnybos tobulinimo koncepcijos. Reformuoti valstybės tarnybą buvo įsipareigota 2008 m. sudarytos Lietuvos 15-osios vyriausybės programoje. 2009 m. birželio mėnesį LR vidaus reikalų ministerija sudarė darbo grupę valstybės tarnybos plėtros koncepcijai rengti Žr. Valstybės tarnybos plėtros koncepcija: pasiūlymai ir komentarai, 2009. , o tų pačių metų lapkričio mėnesį ministro pirmininko potvarkiu buvo sudaryta nauja darbo grupė tokiai koncepcijai rengti Žr. Lietuvos Respublikos ministro pirmininko 2009 m. lapkričio 30 d. potvarkis nr. 536 „Dėl darbo grupės sudarymo“, 2009. . Pastarosios darbo grupės rengtas koncepcijos variantas, pavadintas valstybės tarnybos tobulinimo koncepcija, LR ministro pirmininko tarnybos vardu buvo įformintas 2010 m. vasario 25 d. ir pateiktas viešam svarstymui 2010 m. kovo mėnesį Žr. Lietuvos Respublikos ministro pirmininko 2009 m. lapkričio 30 d. potvarkis nr. 536 „Dėl darbo grupės sudarymo“, 2009. . Šiame dokumente buvo įvardyti 7 valstybės tarnybos tobulinimo principai. 2010 m. birželio mėnesį vyriausybė patvirtino valstybės tarnybos tobulinimo koncepciją. Joje suformuluota tokia valstybės tarnybos vizija – „į visuomenės poreikius orientuota, riboto dydžio, atsakinga ir atskaitinga už veiklos rezultatus, diegianti naujoves, lanksti, skaidri ir konkurencinga valstybės tarnyba“ Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. birželio 2 d. nutarimas nr. 715 „Dėl valstybės tarnybos tobulinimo koncepcijos patvirtinimo“, 2010. . Ūkio ministerija, reaguodama į 2010 m. valstybės tarnybos tobulinimo koncepcijos projektą, nurodė, kad jis nesprendžia įsisenėjusių atrankos į valstybės tarnybą problemų:

Atranka į valstybės tarnybą šiuo metu yra viena pagrindinių problemų, kuri neleidžia pritraukti profesionalų iš rinkos, antra vertus, neleidžia atrinkti tikrai geriausio pretendento net ir iš kelių pretenduojančiųjų. Valstybės tarnautojų atrankos sistema turėtų užtikrinti ne atranką pagal formalius kriterijus, o galimybę atskleisti esminius, reikalingus atlikti atitinkamas funkcijas gebėjimus (socialinius, bendravimo, proto aštrumo, lyderystės ir pan.). Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos 2010 metų kovo 1 d. išvada nr. 10-695-01 „Dėl valstybės tarnybos tobulinimo koncepcijos“, 2010.
 

2011 m. vasario mėnesį svarstymams buvo pateiktas nuoseklus valstybės tarnybos įstatymo projektas (prieš tai pasiūlytas radikalus variantas greitai buvo panaikintas), turintis realizuoti valstybės tarnybos tobulinimo koncepciją. Šis įstatymo projektas gerokai apribojo galimybes sustiprinti vadybos akcentus Lietuvos valstybės tarnyboje. Kita vertus, tokių akcentų ribas nustato Lietuvos socialinės ir ekonominės plėtros laipsnis. Lietuvoje tebeegzistuoja daugelis tų pačių aplinkybių, dėl kurių patys naujosios viešosios vadybos ekspertai ir konsultantai (pavyzdžiui, pasaulinio garso naujosios viešosios vadybos reformų analitikas Allen Schick ir kt.) teigė, jog besivystančiose ir perėjimo laikotarpio valstybėse naujosios viešosios vadybos siūlomų priemonių diegti negalima, nes jas diegiant būtų atvirkštinis efektas Žr. Richard Allen, “New Public Management: Pitfalls for Central and Eastern Europe,” Public Management Forum, 1999; Allen Shick, “Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms,” 1998. . Išlieka aktualu, kad ryškios vadybinės naujovės (didesni vadovų įgaliojimai ir decentralizacija) viešajame sektoriuje yra sėkmingos tik tuomet, kai jau yra susiformavusi vientisa ir socialine atsakomybe pasižyminti administracinė kultūra Žr. Helen Sutch, “The Relevance of New Public Management for Transition Countries,” 1999. . Tiesa, minėtas įstatymo projektas, nors ir labai nuosaikus, taip ir nebuvo priimtas.

 

Konkursinės atrankos į Lietuvos karjeros valstybės tarnybą problemos

Į konkursinės atrankos skaidrumo ir objektyvumo problemas jau bandyta atkreipti dėmesį mokslinėje literatūroje Žr. Ramūnas Vanagas, „Lietuvos Respublikos viešojo sektoriaus tarnautojų verbavimo ir atrankos sistemos tobulinimas“, 2009. . Praktikoje konkursų skaidrumo problemas buvo siūloma spręsti arba iš viso atsisakant pokalbio žodžiu dalies, arba centralizuojant (iš dalies centralizuojant) konkursų vykdymą Žr. Osvaldas Šarmavičius, „Atrankos į valstybės tarnybą pristatymas: kodėl norime keisti?“, 2006. . Bet nė vienas iš šių pasiūlymų kol kas nebuvo įgyvendintas. Be to, konkursinės atrankos problemų yra daugiau. Pirmiausia reikėtų atkreipti dėmesį į paties konkursinio priėmimo vietą Lietuvos valstybės tarnybos sistemoje. Sisteminiu – formaliuoju požiūriu konkursinio priėmimo reikšmė turėtų būti itin didelė, nes ja yra grindžiamas, kokia svarbiausia profesionalių valstybės tarnautojų dalis bus atrinkta karjerai valstybės tarnyboje ilgam laikui. Bet per pastaruosius kelerius metus konkursinio priėmimo į Lietuvos valstybės tarnybą reikšmė gerokai sumažėjo, nes didžioji dalis tarnautojų į pareigas buvo priimami ne konkursinės atrankos būdu. Vieną vertus, tokį priėmimą sąlygojo pirmenybė priimti į pareigas vadinamuosius rezerve esančius valstybės tarnautojus. Tačiau per paskutinius kelerius metus daugėjo priimamų į pareigas pagal darbo sutartis ir pakaitinių tarnautojų, o mažėjo konkursiniu būdu priimtų į karjeros valstybės tarnautojo pareigas (1 pav.).

 
1 pav. Tarnautojų, priimtų konkurso būdu, skaičius ir priimti pakaitiniai Sudaryta remiantis LR Valstybės tarnybos departamento (VTD) duomenimis. 2009 metais priimtų konkurso būdu tarnautojų turėtų būti mažiau. VTD nurodo tokį tų metų priimtų tarnautojų skaičių, tačiau, palyginus paskelbtų (1054) ir neįvykusių konkursų (167) skaičių, gaunamas gerokai mažesnis skaičius.

Taigi, 2010 m. vien pakaitinių tarnautojų be konkurso buvo priimta kone dvigubai daugiau nei konkurso būdu į karjeros valstybės tarnautojo pareigas. O dar pusė tiek, kiek konkurso būdu, buvo priimta be konkurso (464 asmenys), neįskaičiuojant priimamų į pareigas pagal darbo sutartis, kurių tikslių duomenų nėra, bet galima spėti, kad jų priimama apytiksliai bent jau tiek, kiek priimama be konkurso (politinio pasitikėjimo tarnautojai, iš rezervo ar tarnybinio kaitumo būdu). Vadinasi, konkursinės atrankos keliu į valstybės institucijas 2010 m. atėjo maždaug vienas ketvirtadalis visų priimtųjų tarnautojų tais metais. Tai rodo, kad mažėja konkursinės atrankos reikšmė. Galbūt laikinai, tačiau akivaizdžiai. Priėmimo yda yra ta, kad mažėja iškart po aukštųjų mokyklų baigimo patenkančių asmenų į karjeros valstybės tarnybą konkurso keliu. Nes taip neleidžiama atsinaujinti valstybės tarnybai, jauniems ir gabiems bei didelį potencialą turintiems žmonėms patekti į valstybės tarnybą, labiau valstybės tarnyba tampa izoliuota. Tikslių duomenų apie patenkančius į valstybės tarnybą iškart po aukštosios mokyklos baigimo valstybės tarnybos departamente nėra, tačiau iš dalies tendencijos ryškėja iš statistikos, kiek į valstybės tarnautojo pareigybes, remiantis konkursiniais skelbimais, gali pretenduoti darbo patirties neturintys asmenys. Tokių konkursinių pareigybių mažėjo. Paskelbtų konkursų į pareigybes, kai nebuvo reikalaujama darbo patirties (darbo stažo), t. y. pareigybių, į kurias galėjo pretenduoti ir ką tik baigę aukštąsias mokyklas, skaičiaus dinamika pateikiama 2 paveiksle.

 
2 pav. Konkursai į pareigybes, kur nereikalauta darbo patirties Sudaryta autoriaus pagal tyrimo duomenis.

Šie duomenys tokie patys (simetriški) kaip LR Valstybės tarnybos departamento duomenys apie jauniausios pagal amžių valstybės tarnautojų grupės mažėjimą: jauniausios amžiaus grupės (18–30 metų) valstybės tarnautojų skaičius. 2010 m. jie sudarė 17,3 proc. visų valstybės tarnautojų, 2009 m. – 18,7 proc., 2008 m. – 19,9 proc. Žr. Lietuvos Respublikos Valstybės tarnybos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos, Valstybės tarnybos įstatymo ir su juo susijusių teisės aktų įgyvendinimo 2010 metais ataskaita, p. 11. . Tai irgi rodo nepakankamą valstybės tarnybos atsinaujinimą amžiaus prasme, vadinasi, izoliavimąsi.

 

Kita konkursinės atrankos į karjeros valstybės tarnybą problemų grupė yra susijusi su nelanksčia, nepakankamai profesionalią ir efektyvią atranką užtikrinančia atrankos ir priėmimo tvarka, galimybėmis ir siekiais ja manipuliuoti, taip pat iš to kylančiomis neskaidrumo ir neobjektyvumo istorijomis. Priėmimas į Lietuvos karjeros valstybės tarnybą yra grįstas atvirais konkursais. Kiekvienas, atitinkantis reikalavimus laisvai pareigybei, kurie suformuluoti pareigybės aprašyme, gali dalyvauti atrankos konkurse. Tos pačios atrankos procedūros iki 2012 m. galiojo atrenkant tarnautojus tiek į žemiausio lygmens, tiek ir į vadovų pareigybes. Nustatyta griežta ir detali formali konkursų organizavimo ir atrankos tvarka bei procedūra. Karjeros valstybės tarnautojams konkursinė atranka susideda iš dviejų dalių egzamino: testo raštu ir pokalbio žodžiu. Realus atrankos proceso vykdymas yra decentralizuotas, nes didesnė dalis atrankos komisijų yra sudaromos pačių institucijų. Tačiau konkurso turinys nemažai (egzamino žodžiu medžiaga) centralizuotai reguliuojamas ir kontroliuojamas.

Egzamino raštu specifika lemia, kad ja lengvai gali būti pasinaudota iškraipant realią konkurenciją ir atrankos rezultatų objektyvumą. Testai iki šiol buvo tradiciniai kelių pasirinkčių testai, kuriuos sudaro 100 klausimų. Tačiau jais tikrinamos vien tik teisės aktų, daugiausia reglamentuojančių viešąjį sektorių, žinios. Daugelis klausimų yra viešai prieinami. Ne tik skaidrumas, bet ir atrankos efektyvumas yra abejotinas taikant tokio tipo testus, nes teisės aktų formuluotes lengva išmokti mechaniškai, kas tikrai neatspindi visų valstybės tarnybos pareigybei reikalingų kvalifikacijų:

Tie vadinamieji testai, tie 70 arba 50 klausimų, kurie ateina iš VTD. Aš pati ėjau į konkursą, iš testo gavau 10. Iš esmės testuose per mėnesį keičiasi ne daugiau kaip 5–10 klausimų. Tai juos išmokti yra labai paprasta. Interviu su ministerijai pavaldžios institucijos personalo skyriaus vedėja, 2011-10-06.
 

Be to, toks teisinių žinių patikrinimo pobūdžio konkursinis egzaminas raštu yra grynai legalistinė valstybės tarnybos orientacijos įtvirtinimo priemonė. O valstybės tarnyba atsiskirdama nuo visuomenės formaliai griežtų egzaminų siena, tampa vis uždaresnė. Nuo šališkumų per egzaminą žodžiu tarsi turėtų apsaugoti tai, kad griežtai (vėlgi formaliai) reikalaujama pretendentams užduoti vienodus klausimus. Taip pat turi padėti ir tai, kad reikalaujama įrašyti pačią pokalbio eigą (įvesta 2008 m.), remiantis Konstitucinio teismo nutarimu. Tačiau reikalaujant užduoti vienodus klausimus sunkiau interviu metu įvertinti realias pretendento savybes. Pasak vienos iš institucijų personalo departamento vadovės:

Aš tikrai esu už tai, kad institucijos, ypač tiesioginis vadovas, turėtų teisę pakalbėti su žmogum dėl konkrečių klausimų be apribojimų, kad jeigu tu, neduok Dieve, paklausi šito vieno dalyko, jis atsakė ir tu jau negali pasitikslinti, ten iš viso, sėdi toje komisijoje kaip cerberis kartais ir sakai, kad neklausk dabar, nes pagal teismų praktiką žodžiu čia gali būti traktuojama, kad čia neobjektyvus konkursas. Interviu su institucijos personalo departamento vadovu, 2011-03-22.
 

Skelbiant konkursą remiamasi reikalavimais, kurie yra suformuluoti valstybės tarnautojo pareigybės aprašyme. Šiuos reikalavimus sudaro 2 dalys: bendrieji ir specialieji. Vyriausybės nutarime (nuo 2008 m. galiojanti ir mažai keista, palyginti su kitais poįstatyminiais valstybės tarnybą reglamentuojančiais teisės aktais, nutarimo redakcija), reglamentuojančiame specialiųjų reikalavimų nustatymo principus ir kriterijus, jie traktuojami mechaniškai, pirmiausia kaip įrodomi dokumentais (diplomais, pažymėjimais ir kitais dokumentais) ar rodantys žinias ar gebėjimus (pirmiausia kalbų, IT ir teisės aktų) taip pat darbo patirtį, apibrėžiamą metais (nuo 0 iki 5 metų) Žr. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas „Dėl valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos patvirtinimo“, 2008. . Būtent taip traktuojant specialiuosius gebėjimus, susidaro palankios sąlygos manipuliuoti nustatomais konkursiniais reikalavimais. Pasak vienos iš ministerijų departamento vadovų:

Kur aš čia matau rezervą ir paties reglamentavimo prasme, tai yra kriterijai. Kriterijai, kurie yra nustatomi konkursuose. Ir didžiausia problema yra ta, kad čia nėra pakankamo reglamentavimo turbūt arba kitų kažkokių kontrolės mechanizmų, nes iš principo dabartinė teisinė bazė leidžia nustatyti kriterijų konkrečiam žmogui, surašyti vos ne batų dydį, plaukų spalvą ir dar kažką, kad jau vien vadovaujantis tais formaliais reikalavimais patektų tiktai tas kandidatas ir dar kokie du trys realiai ne konkurentai, bet kad formaliai atitinkantys; čia ir yra pagrindinis tas mechanizmas, kurį naudojant atrenkami iš anksto numatyti žmonės. Interviu su ministerijos departamento vadovo pavaduotoju, 2011-05-26. .
 

Taigi formaliai konkursinės atrankos procedūros yra labai griežtos, bet realiai jos gali būti apeinamos. Jomis gali būti ir yra manipuliuojama. Apskritai, kuo griežtesnė tvarka, kuo detalesnis ir išsamesnis reglamentavimas, tuo daugiau pagundų jį apeiti. Kita vertus, manipuliacinė praktika, kaip anksčiau minėta, yra sovietinio administracinio paveldo elementas. Neskaidrių konkursų ir manipuliavimo tendencijų aprašymai yra pakankamai dažni Lietuvos žiniasklaidoje. Buvo aprašytas ne vienas manipuliacijų atvejis netgi Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijoje Žr. BNS (Baltic News Service), „Seimo kanclerio atleidimo priežastys – priedai, „šiltnamio“ sąlygos „Gremintai“, neskaidrūs konkursai“, 2009. . Tačiau svarbu atkreipti dėmesį, kad institucijų manipuliacijos personalo konkursuose yra ne tik dėl korupcinių sumetimų, nepotizmo ar politinio favoritizmo (ko neabejotinai irgi yra), bet ir dėl siekio apriboti riziką priimant visiškai nežinomus ir neišbandytus asmenis. Tokį manipuliavimą galima iš esmės vadinti antisisteminiu manipuliavimu (kūrybišku prisitaikymu), nes esamos tvarkos yra netinkamos, visiškai nelanksčios ir netgi neprotingos. Tuomet tokia tvarka priešinga de facto teisėtai institucijoms atsirinkti sau tinkamus kandidatus į darbuotojus, bendradarbius.

 

Pasak vienos iš ministerijų kanclerių:

Žiūrint į praktiką, kuri yra susiformavusi, tai konkursiniu pagrindu mes mažai priimame žmonių iš karto, mes priimame pakaitiniais, žiūrim, kaip žmogui sekasi, žiūrim, kokios jo kompetencijos, kaip jis atsiskleidžia darbe, ar jis gali tobulėti, ar ne; ir jau kai matome, kad tas žmogus yra pasirengęs, matom, kad jis yra tinkamas, tada mes dažniausiai skelbiame… Aišku, čia yra tokia nerašyta taisyklė, ir daugelis institucijų tai daro. Nes po to atleisti žmogų yra sudėtinga. Prisiėmei ir matai, kad yra bėdų, ir tu nieko negali padaryti. O čia per tam tikrą laiką tu „prasitestuoji“, kaip tau sekasi, ar moka rašyti įstatymus, ar moka rašyti nutarimus, koks yra mąstymas, ar jam užtenka kompetencijos daryti vieną ar kitą dalyką. Interviu su ministerijos kancleriu, 2011-03-17.

Apskritai, kyla klausimas dėl iš dviejų dalių sudaryto egzamino optimalumo. Ypač tada, kai realiai tas egzaminas dubliuoja egzaminą raštu, t. y. atrankos komisija užduoda klausimus iš tų pačių teisės aktų. Tai patvirtino kokybinio tyrimo respondentai. Be to, rašytinis egzaminavimas ne tik papildomai nemažai kainuoja, bet ir neretai dubliuoja tą patikrinimą, kuris jau buvo atliktas per egzaminus studijuojant. Tiesa, respondentų nuomonės dėl dar didesnio institucijų savarankiškumo vykdant atranką išsiskyrė. Pagrindinė pasisakymo prieš decentralizaciją priežastis – piktnaudžiavimų galimybės.

 

Pagrindinis atrankos formulavimo problemos sprendimas – laipsniškas perėjimas prie konkursų, paremtų integruotu kompetencijų tikrinimu, neišskiriant atskiros egzamino raštu (teisės aktų žinių) dalies ir taip sudarant sąlygas institucijoms labiau profesionalizuoti atrankos komisijas ir apskritai stiprinti institucijų personalo tarnybas ir orientuoti jas į kompetencijomis grįstą personalo valdymą. Kitaip tariant, atranką, bent jau į aukštesnių kategorijų pareigybes, reikėtų patikėti vykdyti įkurtiems vertinimo centrams. Galimi ir mažiau esminiai trumpalaikiai sprendimai, pvz., bandomojo laikotarpio ar vidinių konkursų grąžinimas, reikalavimų pareigybėms grindimas kompetencijomis, įvairesnis egzaminavimas, griežtesnė atrankos komisijų veiklos ir konkursų organizavimo kontrolė, atrankos procedūrų griežtinimas. Bet dėl to, kad šios priemonės, padėsiančios formalizuotai vykdyti atranką, bus efektyvios ateityje, galima abejoti.

Valstybės tarnautojų požiūris į valstybės tarnautojų konkursinę atranką

Apklausos respondentų požiūriai į tai, kiek reikėtų reformuoti dabar galiojančios konkursinės atrankos tvarkos (procedūrų) atskirus elementus (egzaminų raštu ir žodžiu turinį, pačią konkursų organizavimo ir vykdymo tvarką, konkursinių komisijų sudėtį), pasiskirstė beveik į visiškai lygias tris dalis (pritaria, neturi aiškios nuomonės, nepritaria). Tai rodo dvilypį požiūrį, tvirtos ir aiškiai vyraujančios nuomonės nebuvimą (1 lent.).

 
1 lentelė. Respondentų požiūris į būtinumą reformuoti atskirus priėmimo į karjeros valstybės tarnybą valdymo elementus (procentai) Sudaryta autoriaus pagal tyrimo duomenis.
-PritarimasNeutralus požiūrisNepritarimasIš viso
Priimant į valstybės tarnybą, reikėtų keisti egzamino raštu turinį33,930,735,4100
Priimant į valstybės tarnybą, reikėtų keisti egzamino žodžiu turinį33,332,334,4100
Priimant į valstybės tarnybą, reikėtų keisti konkurso organizavimo ir vykdymo tvarką35,530,534,0100
Priimant į valstybės tarnybą, reikėtų keisti atrankos komisijų sudėtį35,530,234,3100
 

Atliekant empirinį tyrimą, kurio rezultatai naudojami šiame straipsnyje, buvo ypač stengiamasi išsiaiškinti valstybės tarnautojų požiūrį į nepriklausomo eksperto vaidmens didinimą konkursinės atrankos komisijose. Kviestiniam nepriklausomam ekspertui dalyvauti konkursinės atrankos komisijose pagal galiojančius teisės aktus ilgą laiką buvo galima tik patariamojo balso teise. Lietuvos Respublikos vyriausybės nutarimo „Dėl konkursų į valstybės tarnautojo pareigas organizavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ 28 straipsnio formuluotė buvo ši: „Konkurso metu komisiją sudarančio asmens sprendimu komisijos posėdyje patariamojo balso teise gali dalyvauti pakviesti ekspertai“ Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas „Dėl 2002 m. birželio 24 d. nutarimo nr. 966 dėl konkursų į valstybės tarnautojo pareigas organizavimo tvarkos aprašo patvirtinimo pakeitimo“, 2009. . Bet nepriklausomas stebėtojas nebūtinai turi būti ekspertas, juolab personalo atrankos ekspertas. Jis gali būti tiesiog visuomenės atstovas, t. y. nesuinteresuotas kitos valstybinės institucijos darbuotojas, akademinio pasaulio atstovas ar pan. Tai galėtų būti funkcija, panaši į tarėjų funkciją teismuose. Reikėtų atkreipti dėmesį, kad 2011 m. gruodžio 21 d. (veikiant, matyt, ir tuo metu šiame straipsnyje pristatytiems viešai aptariamiems apklausos rezultatams) buvo priimtos valstybės tarnybos įstatymo pataisos, kuriose numatyta, kad konkursinės atrankos komisijose pagal vyriausybės nustatytą tvarką gali dalyvauti ne tik profsąjungų, bet ir „kiti visuomenės atstovai“ Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 8, 11 ir 13 straipsnių pakeitimo įstatymas, 2011. . 2012 m. kovo mėnesį buvo atlikti ir vyriausybės nutarimo dėl konkursų į karjeros valstybės tarnybą pakeitimai, kurie numato, kad konkursinę komisiją gali sudaryti trys visuomenės atstovai Žr. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas „Dėl konkursų į valstybės tarnautojo pareigas organizavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, 2012. . Tačiau „visuomenės atstovas“ šiame nutarime traktuojamas labai siaurai, nes juo nelaikomas valstybės ar savivaldybių institucijų darbuotojas, o tai nėra labai pagrįsta ir gerokai sumažina galimybes realiai paskatinti nepriklausomų viešajam interesui atstovaujančių piliečių dalyvavimą atrankos komisijų darbe. Atliktos apklausos respondentų palaikymas atskirų konkursinės atrankos darbo objektyvumo didinimo veiksnių atžvilgiu atsispindi 2 lentelėje.