Straipsnis Politinių partijų teisinis reglamentavimas 1919–1940 metais Lietuvoje

  • Bibliografinis aprašas: Kristina Ivanauskaitė-Pettinari, „Politinių partijų teisinis reglamentavimas 1919‒1940 metais Lietuvoje“, @eitis (lt), 2018, t. 1 095, ISSN 2424-421X.
  • Ankstesnė laida: Kristina Ivanauskaitė, „Politinių partijų teisinis reglamentavimas 1919‒1940 metais Lietuvoje“, Socialinių mokslų studijos, 2013, 5(4), p. 1154–1171, ISSN 2029–2236.
  • Institucinė prieskyra: Mykolo Romerio universiteto Teisės fakulteto Teisės filosofijos ir istorijos katedra.
Santrauka: Straipsnyje nagrinėjami teisės aktai, reglamentavę politinių partijų steigimąsi, aptariamas politinių partijų veiklos teisinis reglamentavimas, jo pokyčiai, nagrinėjamos šių pokyčių priežastys. Analizuojami administraciniai aktai, įgyvendinantys politinių partijų veiklą reglamentuojančius teisės aktus, identifikuojamas jų ryšys su politiniu režimu. Atskleidžiami teisinio reglamentavimo skirtumai 1919–1926 m. ir 1926–1940 m., aptariama valstybės administracinių institucijų ir pareigūnų įtaka formuojamam teisiniam reglamentavimui. Priimti politines partijas reglamentuojantys teisės aktai analizuojami valstybės institucijų administracinių aktų ir objektyviosios realybės kontekste. Straipsnyje atskleidžiamas politinių partijų statusas de jure ir de facto aspektu. Aptariama skirtingais valstybingumo etapais politinių partijų juridinio statuso pokyčius lėmusios priežastys ir jų įtaka šalies valstybingumui.

Pagrindiniai žodžiai: draugija, politinė partija, nepaprastoji padėtis, teisinis reglamentavimas.
 

Įvadas

Po Pirmojo pasaulinio karo Lietuvai atgavus nepriklausomybę, susidarė palankios teisinės aplinkybės pirmą kartą istorijoje reglamentuoti politines partijas Lietuvoje. Visuotinai sutariama, kad politinė partija – bene vienintelis taip glaudžiai su valstybe ir jos valdymu susijęs socialinis junginys. Gal todėl partijų reikšmė demokratinės santvarkos valstybėms yra ypatingai svarbi. Šiame straipsnyje bus aptariama vieno iš socialinių junginių – politinių partijų – teisinis reglamentavimas.

Atsižvelgiant į tai, kad valstybės vykdoma politika yra tiesiogiai priklausoma nuo susiklosčiusios politinės sistemos, kurią sudaro visos valstybėje veikiančios politinės partijos, norint tinkamai įvertinti politinių partijų teisinį reglamentavimą, svarbu išnagrinėti ne tik tuo metu galiojusius teisės aktus, bet ir jų pagrindu priimtus administracinius aktus, jų įtaką politinėms partijoms.

Šio tyrimo objektas – Lietuvos politinių partijų teisinis reglamentavimas tarpukaryje.

Mokslinio tyrimo tikslas – atskleisti Lietuvos politinių partijų teisinio reglamentavimo raidą 1919–1940 m.

Moksliniam tyrimui atlikti taikomi bendrieji mokslinio pažinimo metodai, kurių pasirinkimą nulėmė tyrimo objekto specifika ir siekis nustatyti objektyvią tiesą. Tyrimas atliktas taikant kokybinius metodus, tyrimui duomenys sukaupti duomenų rinkimo metodu. Duomenys pasirinkti atsižvelgiant į mokslinio tyrimo tikslą – ieškomi ir analizuojami tuo metu galioję teisės aktai, valdžios institucijų išleisti aplinkraščiai, paaiškinimai ir teisininkų, istorikų darbai, kuriuose analizuoti partinės sistemos reglamentavimo klausimai. Surinkti duomenys analizuoti šiais metodais: istoriniu, chronologiniu, loginiu-analitiniu, sisteminiu, teleologiniu ir lingvistiniu.

 

Politinės partijos sulaukė daug dėmesio iš įvairių sričių mokslininkų. Jos buvo nagrinėjamos skirtinga apimtimi visais Lietuvos valstybingumo etapais. Politinių partijų nagrinėjimui yra būdingas discipliniškumas: daugiausiai dėmesio jos sulaukė iš politologų, Lietuvos partinę sistemą pasirinkusių kaip savo mokslinių tyrinėjimų sritį (A. Jokubaitis, A. Lukošaitis, L. Talat-Kelpša, A. Krupavičius, A. Ramonaitė, I. Vinogradnaitė); istorikų (A. Šapoka, M. Tamošaitis, L. Truska), rašiusių naujausiųjų laikų politinės Lietuvos istorijos klausimais; teisininkų (J. Bulavas, M. Maksimaitis, P. Leonas, V. Pavilonis, M. Romeris, E. Šileikis), orientavusių savo tyrinėjimus į politinių partijų institucionalizavimo, jų veiklos klausimus, aptarusių valdžios teisėtumo ir legitimumo problemas, nagrinėjusių valstybės politinio režimo sąsajas su politinių partijų reglamentavimu. Atsižvelgiant į tai, kad šis tyrimas orientuotas į tarpukario Lietuvos politinių partijų teisinio reglamentavimo atskleidimą, jam atlikti buvo analizuojami teisininkų ir teisininkų-istorikų mokslo darbai. Juos, atsižvelgiant į mokslinių tyrimų atlikimo laikotarpį, būtų galima suskirstyti į: nepriklausomos Lietuvos laikotarpiu (M. Romeris, P. Leonas), SSRS okupacijos periodu (J. Bulavas, V. Pavilonis, M. Maksimaitis) ir po nepriklausomybės atgavimo (M. Maksimaitis, E. Šileikis) rašiusius mokslininkus.

 

Siekiant mokslinio tyrimo objektyvumo, šiame moksliniame tyrime pirmenybė teikiama mokslininkams, nagrinėjusiems politinių partijų reglamentavimą nepriklausomos Lietuvos laikotarpiais. Publikacijos, išleistos SSRS okupacijos laikotarpiu, taip pat buvo analizuojamos, tačiau jos bus vertinamos, atsižvelgus į to meto politines aplinkybes. Atsižvelgiant į tai nagrinėjamai temai reikšmingi nepriklausomoje Lietuvoje rašiusio M. Romerio darbai: „Lietuvos konstitucinės teisės paskaitos“ (1937) – profesorius analizavo politinio režimo įtaką partinės sistemos raidai, „Reprezentacija ir mandatas“ (1926) – nagrinėjo rinkimus, kaip rinkėjų interesų atstovavimo problemą; ne mažiau svarbi ir P. Leono knyga „Teisės enciklopedijos paskaitos. Teisės sociologijos paskaitos. Raštai II tomas.“ (2005), parengta pagal jo 1922–1938 m. Kauno Vytauto Didžiojo universiteto Teisių fakultete dėstytų teisės enciklopedijos bei sociologijos kursų medžiagą, kurioje nagrinėtos valstybės ir teisės sąvokos, jų tarpusavio ryšiai. Svarbiausias šių laikų politinių partijų teisinį reglamentavimą analizuojantis darbas – E. Šileikio monografija „Politinių partijų institucionalizavimas: partijų steigimas, registravimas, teisės, veiklos sustabdymas ir nutraukimas“ (1997), kurioje buvo aptartas politinių partijų reglamentavimas tarpukario konstitucijose.

M. Romeris vertindamas tokią situaciją, kai vos keli mokslininkai politines partijas tyrinėjo juridiniu aspektu, išreiškė nuostabą, kad

Atsižvelgiant į svarbų politinių partijų vaidmenį moderniame politiniame gyvenime, galima būtų laukti gausingos literatūros šiuo klausimu. Tuo tarpu kažkodėl yra atvirkščiai. Politinių partijų problema […] valstybės ir viešosios teisės moksle yra apleista. Mykolas Römeris, Valstybė, p. 163–164, 170.
 

Šiame straipsnyje aptariami pirmieji bandymai reglamentuoti politines partijas nepriklausomoje Lietuvoje, daugpartinės sistemos formavimosi prielaidas, analizuojami po tautininkų perversmo, įvykusio 1926 m., teisinio reglamentavimo pokyčiai, sudarę sąlygas šalyje įsitvirtinti vienpartinei sistemai.

1. Politinių partijų teisinis reglamentavimas Lietuvoje 1919–1926 m.

P. Leonas rašė, kad politinės partijos susidaro „tiktai ten, kur yra nors minimalių politinės laisvės garantijų“ Petras Leonas, Teisės enciklopedijos paskaitos. Teisės sociologijos paskaitos, p. 120. , nes „diktatūra […] negali gyvuoti šalia politinės laisvės“ Ten pat. . Politinių partijų tikrasis poreikis atsiranda, kai egzistuoja minties, susirinkimų ir asociacijų laisvė. Tik šalyje susiklosčius tokiai situacijai, asociacijų laisvė gali būti konkretizuota ir materializuota Žr. Paul Marabuto, Les partis politiques et les mouvements sociaux sous la IV République. Historique-Organisation. Doctrine – Activité, p. 3. . Konstitucionalistai vieningai linkę sutarti, kad būtent nuo režimo tiesiogiai priklauso politinių partijų reglamentavimas, jų veikimo laisvės ribos ir pareigos, individo teisės ir pareigos Žr. ten pat, p. 5. . Politinės partijos veiklos ribos nustatomos teisės aktuose, kurie tiesiogiai yra susiję su politiniu režimu, kuris nubrėžia politinių partijų veiklos laisvės ribas Žr. Emilio Bonaudi, Pricipii di Diritto Pubblico, p. 512. . Mokslininkai iš esmės vieningai sutaria dėl standartų, kuriems esant, galima kalbėti bent apie minimalią demokratiją šalyje. Bendrąja prasme demokratiją, kaip prielaidą minimalioms politinėms laisvėms, galima būtų charakterizuoti kaip sistemą, užtikrinančią, kad vyriausybės veiksmai atitiktų piliečių valią, t. y. ji užtikrina laisvę steigti organizacijas ir jungtis į jas; žodžio laisvę; teisę balsuoti ir būti renkamam; teisę politikos lyderiams varžytis dėl jų palaikymo ir balsų; alternatyvių informacijos šaltinių egzistavimą; laisvus ir sąžiningus rinkimus; kad institucijos, vykdančios vyriausybės programą, priklausys nuo balsų ir kitų išreikštų preferencijų Žr. Yves Beigbeder, International Monitoring of Plebiscites, Referenda and National Elections: Self-Determination and Transition to Democracy, p. 25. . Vadinasi, tik valstybėje, kurioje išvardinti standartai yra „gyvi“, galima kalbėti apie demokratiją ir realų politinių partijų, kaip vieno iš svarbiausių demokratijos elementų, vaidmenį valstybėje. Todėl natūralu, kad pirmosios lietuviškosios politinės partijos pradėjo organizuotis ir steigtis tada, kai valstybėje sustiprėjo demokratinės vertybės ir susidarė sąlygos, leidžiančios užtikrinti bent minimalią jų apsaugą.
 

Konstitucionalistai linkę išskirti du pagrindinius politinių partijų steigimo būdus. Valstybė gali: pripažinti partijas, šis pripažinimas gali būti kaip pripažinimas fakto, kuris egzistuoja konkrečioje valstybėje; arba gali priimti normas, nustatančias politinių partijų veiklos tvarką, pripažinti jų įtaką, t. y. siekiant išlaikyti tikrąjį ryšį su valstybe, valstybė priskiria partijoms reikšmingas teises, susijusias su politine veikla Žr. Emilio Bonaudi, Pricipii di Diritto Pubblico, p. 499. .

Lietuvos Respublikai tapus nepriklausoma, įstatymų leidėjas tarsi nuėjo trečiuoju keliu. Atsisakydamas pripažinti de facto egzistuojančias politines partijas, jis, nors ir tiesiogiai politinių partijų neįvardindamas, nustatė joms juridinius pagrindus įsisteigti. Tarpukario Lietuvos konstitucijose politinės partijos neminimos, apie jas netiesiogiai užsimenama tik deklaruojant laisvą jungimąsi į draugijas, jei jų tikslai ir vykdomosios priemonės nėra priešingos baudžiamiesiems įstatymams.

Siekdama reglamentuoti visuomenines organizacijas, laikinoji Vyriausybė 1919 m. spalio 10 d. priėmė Įstatymą apie draugijas. Visuomeninių organizacijų veiklą reguliavęs Įstatymas apie draugijas pavedė jas prižiūrėti vidaus reikalų institucijoms. Pirmasis draugijų įstatymo straipsnis nustatė draugijų sąvokos apibrėžimą:

Draugija (sąjunga, partija ir kt.) – yra susivienijimas kuopon kelių asmenų, pasistačiusių kokį nors aiškų, bendro darbo tikslą ir, tam tikslui atsiekti, sutartinai, tam tikrais įstatais, dirbančių. Įstatymas apie draugijas, 1919.
 
M. Romeris politines partijas apibūdino panašiai. Jis siejo jas su dirbtinio pobūdžio draugijomis, kurios kyla iš sąmoningos ir valingos jų steigėjų valios, kurie siekia patenkinti tam tikros grupės interesus, ir sukuriamos statutų pagrindu Žr. Mykolas Römeris, Valstybė, p. 154. . Draugijų įstatymo 5 straipsnis nustatė pareikštinę – normatyvinę draugijų steigimo tvarką, numatė, kad pranešimas, steigiant draugiją, turi būti paduodamas apskrities viršininkui, su notaro, milicijos viršininko arba savivaldybės įstaigos patikrintais steigėjų parašais, kuriuose turi būti pažymėtas jų vardas, pavardė, užsiėmimas ir gyvenamoji vieta.

Atkreiptinas dėmesys, kad šio įstatymo tame pačiame straipsnyje yra minimos dvi juridine prasme skirtingos sąvokos, t. y. „pranešimas“ ir „prašymas“. Pirmoji sąvoką, reiškianti tik formalų tam tikrų institucijų informavimą, painiojama su sąvoka, reiškiančia oficialų kreipimąsi į instituciją, prašant administracinės paslaugos – išduoti leidimą, dokumentą, patvirtinantį tam tikrą juridinį faktą; priimti administracinį sprendimą, kuriame išreiškiama institucijos valia ir pan. Šis įstatymo leidėjo paliktas sąvokų netikslumas sudarė prielaidas įstatymą interpretuoti dviprasmiškai. Pavyzdžiui, Kauno apskrities viršininkas atsisakė registruoti draugiją, nes „prie pareiškimo nėra pristatyta leidimas apie skyriaus registravimą“. Ginčas kilo dėl to, kad buvo skirtingai interpretuojama Įstatymo apie draugijas 22 straipsnyje suformuluota norma, numatanti, kad draugijos skyriui įregistruoti užtenka prie pareiškimo pristatyti draugijos įregistravimo leidimą Žr. Kultūros švietimo draugijos 1927 m. rugpjūčio 18 d. raštas Piliečių apsaugos departamento direktoriui, Lietuvos centrinis valstybės archyvas, f. 394, ap. 15, b. 97, l. 13. . Toks teisės aktuose esančių sąvokų nevienodumas „užprogramavo“ ginčus dėl normų taikymo ir sudarė prielaidas jas dviprasmiškai interpretuoti ateityje.

 

Įstatymas numatė organizacijų steigimosi tvarką: kiekvienos visuomeninės organizacijos įstatus turėjo registruoti komisija, susidedanti iš apskrities viršininko, kuris buvo jos pirmininkas, apskrities komiteto nario ir taikos teisėjo. Nustatyta, kad komisija peržiūri įstatus, o radus įstatuose trūkumų, raštu praneša steigėjams apie juos. Steigėjai per dvi savaites turi teisę trūkumus pašalinti. Šiam terminui pasibaigus, komisija priima galutinį sprendimą dėl trūkumų pašalinimo. Įstatymas numatė, kad komisija priima sprendimą dėl įstatų registravimo arba neregistravimo. Įstatai, komisijos pripažintini registruotinais, apskrities viršininko įrašomi į rejestrą, o atmestinais – grąžinami steigėjams, nurodant priežastis, dėl kurių jie negali būti įregistruoti. Analizuojant galimus atsisakymo registruoti draugijos įstatus pagrindus, išskirtinas pagrindinis – įstatai negali būti įregistruoti, nes neatlikti visi Įstatymo apie draugijas 2 ir 5 straipsnių reikalaujami formalumai Žr. Generalinio štabo Rikiuotės skyriui 1919 m. lapkričio 10 d. raštas nr. 2762, Lietuvos centrinis valstybės archyvas, f. 394, ap. 3, b. 799, l. 16. . Vidaus reikalų ministerijos Piliečių apsaugos departamento Juridinė komisija išleido paaiškinimus, kokius reikalavimus turi atitikti draugijų įstatai, kad jie galėtų būti pripažįstami tinkamais registruoti. Juose nurodyta, kad draugijų įstatai privalo būti surašyti taisyklinga lietuvių kalba, parašai steigėjų po prašymu turi būti notaro patikrinti, sumokėtas nustatyto dydžio žyminis mokestis Žr. Vidaus reikalų ministerijos Piliečių apsaugos departamento direktoriaus 1920 m. rugsėjo 9 d. raštas Panevėžio apskrities viršininkui nr. 1828, Lietuvos centrinis valstybės archyvas, f. 394, ap. 3, b. 799, l. 66. . Komisijai priėmus sprendimą registruoti draugijos įstatus, apskrities viršininkas apie draugijos įsikūrimą paskelbia „Laikinosios Vyriausybės žiniose“.

 

Įstatymas apie draugijas įtvirtino bendruosius demokratinės, teisinės valstybės saugiklius. Pavyzdžiui, 28 straipsnis uždraudė dalyvauti neįregistruotų draugijų veikloje, 29 straipsnis – steigti draugijas, kurių tikslas priešingas Valstybės baudžiamiesiems įstatymams. Apskrities viršininkas ir Vidaus reikalų ministerijos Piliečių apsaugos departamentas galėjo sustabdyti bet kurios organizacijos veiklą, jei jos veikla nukreipta prieš Lietuvos Respublikos įstatymus, o minėtoji komisija – uždrausti organizaciją, jei ši nesilaiko savo įstatų. Tai, kas įstatymo prasme būtų laikoma nesilaikymu savo įstatų, įstatymas nedetalizavo, palikdamas dispozicijos teisę spręsti įstatymą vykdantiems pareigūnams.

Pasakytina, kad iki Įstatymo apie draugijas įsigaliojimo galiojo tik deklaratyvios konstitucinės nuostatos, laiduojančios draugijų ir sąjungų laisvę. Nesant priimto teisės akto, reglamentuojančio pasinaudojimo šia teise galimybes, de facto ši teisė buvusi „negyva“. Darytina išvada, kad šiuo įstatymu buvo sukurtas juridinis mechanizmas, numatęs procedūras politinių partijų steigimuisi, sudarytos juridinės sąlygos formalizuoti pirmųjų lietuvių politinių partijų įsisteigimą.

 

Apibendrinant pasakytina, kad įstatyme buvo įtvirtintas vienas iš pagrindinių demokratinės valstybės – laisvas politinių partijų steigimosi – principas. Dar daugiau – įvestas reglamentavimas nustatė daugpartinės demokratinės politinės sistemos ir parlamentinės respublikos principus, o kartu su rinkimus reglamentuojančiais teisės aktais buvo įtvirtinti aukščiausios valstybės valdžios organizavimo visuotinių rinkimų būdu, aukščiausios valdžios, piliečių atstovybės – parlamento – viršenybės ir valdžios padalinimo principai. Įstatymas sudarė visiems vienodas sąlygas vadovaujantis galiojančiais teisės aktais steigti politines partijas, joms dalyvauti politinėje kovoje dėl valdžios pagal apibrėžtas ir visiems iš anksto žinomas taisykles. Priimti teisės aktai galėtų būti vertinami kaip teisinis 1920 m. balandžio mėnesį vykusių Steigiamojo Seimo rinkimų pamatas, o jų pagrindu įsteigtos politinės partijos, kovodamos dėl valdžios demokratiniuose rinkimuose, formavo šalyje „demokratijos užtikrinimo priemonę – daugiapartiškumą“ Vladas Pavilonis, „Buržuazinio demokratinio režimo Lietuvoje klausimu“, p. 35. , t. y. daugpartinę sistemą, kurioje daugiau nei dvi partijos gali realiai konkuruoti dėl teisės sudaryti vyriausybę. Nepaisant to, kad šiam įstatymui buvo būdingas ir itin liberalus draugijų ir sąjungų laisvės varžymo reglamentavimas, buvo palikta plati diskrecijos teisė vidaus reikalų sistemos administracijos darbuotojams ir pareigūnams priimti sprendimus dėl draugijų ir sąjungų laisvės varžymų.

 

Apibendrinant galima būtų pritarti M. Romerio nuomonei, kuris analizuodamas šio laikotarpio teisinį reglamentavimą yra konstatavęs, kad 1918–1926 m. Lietuvos laikotarpis režimo atžvilgiu buvo demokratiškas Žr. Mykolas Romeris, Lietuvos konstitucinės teisės paskaitos, 1937, p. 174–177. . Politinių partijų steigimo ir veiklos teisinis reglamentavimas 1919–1926 m. vertintinas kaip atitinkantis svarbiausius demokratinės valstybės požymius: juridiškai įtvirtintas laisvas draugijų – politinių partijų – steigimas ir jų veikla, tautos suvereniteto ir valdžių atskyrimo principai. Kita vertus, E. Šileikis analizuodamas politinių partijų reikšmės suvokimą tarpukaryje yra pastebėjęs, kad

reaguojant į Vokietijos nacionalsocialistų ir TSRS komunistų partijų diktatūrų padarinius, Vakarų valstybės […] politines partijas teisiškai išskyrė iš kitų socialinių ne komercinių (pelno nesiekiančių) susivienijimų, t. y. konstituciškai įvertino ypatingą politinių partijų (o ne draugijų ir sąjungų!) funkcinę paskirtį ir jai konkretizuoti priėmė specialias teisės normas […]. Todėl galima suprasti, kodėl tokių sąvokų nevartojo nei M. Römeris, nei kiti tarpukario Lietuvos jurisprudencijos atstovai. Egidijus Šileikis, Politinių partijų institucionalizavimas: partijų steigimas, registravimas, teisės, veiklos sustabdymas ir nutraukimas, p. 10.
Lietuvoje, kaip Vakarų šalyse, politinių partijų, kaip tarpininkių tarp visuomenės ir valstybės valdžios, reikšmė ir jų įtaka formuojant ir išreiškiant piliečių valią buvo pradėta suvokti per Europą nuvilnijus nedemokratinių režimų bangai. O iki tol apie politines partijas tiek konstituciniu, tiek įstatymo, tiek ir moksliniu lygiu vengta kalbėti.
 

Primintina, kad visos Lietuvos tarpukario konstitucijos vienaip ar kitaip kalbėjo apie galimybes varžyti konstitucines žmogaus teises ir laisves. Jose pagrindinė priemonė piliečių demokratinėms teisėms ir laisvėms varžyti buvęs nepaprastosios padėties taikymo įtvirtinimas konstituciniu lygmeniu. Galimybė taikyti nepaprastąją padėtį ir pagrindinės to taikymo pasekmės buvo užfiksuotos pagrindiniuose šalies įstatymuose: 1920 m. birželio 10 d. Laikinosios Lietuvos Valstybės Konstitucijos 16 straipsnis visiems Lietuvos piliečiams laidavo spaudos, žodžio, susirinkimų, draugijų laisvę, tačiau kartu numatė, kad karo metu, taip pat Valstybei gresiančiam pavojui pašalinti konstitucinės garantijos įstatymų būdu gali būti sustabdytos; 1922 m. Lietuvos Valstybės Konstitucijos 32 straipsnis reglamentavo, kad karo ar kurią kitą nepaprastąją padėtį gali įvesti respublikos prezidentas, o šį aktą turi patvirtinti Seimas ne tik „kilus karui, ginkluotam sukilimui“, bet ir atsiradus „kitokiems pavojingiems neramumams“.

Detaliau karo padėtį reglamentavo 1919 m. kovo 5 d. Ypatingi valstybės apsaugos įstatai Žr. Ypatingi valstybės apsaugos įstatai, nr. 5-55. , kurie mokslininkų buvo kritikuojami dėl jų normų platumo, kurios faktiškai įteisino karo komendantų „savivalę, taikant administracines prievartos priemones bei paneigiant proklamuotąsias […] demokratines teises ir laisves“ Mindaugas Maksimaitis, „Karinių-administracinių organų savivalės įteisinimas Lietuvoje 1919–1926 m. ypatingais valstybės apsaugos įstatais“, p. 21. . Karo komendantų galioje buvo ne tik imtis prievartos priemonių ne vien prieš asmenis, bet ir prieš spaudą, draugijas, pramonės ir prekybos įstaigas: sustabdyti spaudos leidinius, drausti susirinkimus, uždaryti įstaigas. Naudodamiesi teise leisti privalomuosius įsakymus, karo komendantai paskelbė taisykles, kuriomis draugijų bei organizacijų veiklos kontrolę priskyrė savo kompetencijai.

 

Pavyzdžiui, Raseinių apskrities karo komendanto 1920 m. sausio 24 d. įsakymas įpareigojo visas draugijas, organizacijas ir profsąjungas pristatyti į komendantūrą savo statutus, programas, narių sąrašus; buvo įpareigotos pranešti komendantūrai apie visus naujai įstojusius narius, joms buvo uždrausta be komendanto leidimo daryti kokius nors pakeitimus savo statutuose Žr. ten pat, p. 37. . Tokia juridinė situacija susidarė dėl to, kad Ypatinguose valstybės apsaugos įstatuose buvo gausu neapibrėžtų normų, suteikiančių komendantams vadinamąją diskrecinę galią, t. y. leidusių veikti savo nuožiūra. Pasak Vyriausiojo Tribunolo, Ypatingi valstybės apsaugos įstatai „tik bendra forma nurodo karo komendantams, kad jie gali griebtis represijos prieš visa, kas pavojinga visuomenės tvarkai arba kariuomenei, ir tas pavojingumas pavestas spręsti pačiam karo komendantui“ Vyriausiojo Tribunolo 1924–1933 metų visuotiniųjų susirinkimų nutarimų rinkinys, 1933. . Įstatų normų platumas ir neapibrėžtumas davė galimybę karo komendantams savo įsakymais papildyti ir konkretizuoti jas, atsižvelgiant į momento keliamus „uždavinius“.

Karo padėtis valstybėje skelbta nuolatos. Teritoriniu atžvilgiu jos taikymas buvo kiek apribotas tik rengiantis Steigiamojo Seimo, vėliau – pirmojo Seimo rinkimams. Tiesa, nors buvo priimti teisės aktai, kuriais karo padėtis buvo apribota Žr. Įsakymas, 1920; Įstatymo karo stoviui įvesti pakeitimas, 1922. , bet tai telietė tik dalį Lietuvos, be to, jie nebuvo nuosekliai vykdomi. Reikia pripažinti, kad Lietuva pirmuosius savo valstybingumo daigus skleidė itin sudėtingomis aplinkybėmis: Europoje ką tik buvo pasibaigęs Pirmasis pasaulinis karas; rytines sienas puolė sovietinė Rusijos armija; iki 1919 m. rudens krašte vis dar buvo pralaimėjusios karą Vokietijos kariai, kurių dalis vėliau perėjo į bermontininkų gretas ir mėgino užimti Lietuvos teritoriją; vyko kariniai konfliktai dėl Lietuvos sienų. Atsižvelgiant į tokią situaciją šalyje, natūralu, kad nepaprastosios padėties taikymas buvo neišvengiamas, norint stabilizuoti padėtį šalyje.

 

Nuolat taikoma karo padėtis sudarė galimybes teisėtai riboti Konstitucijoje įtvirtintas teises ir laisves, tarp jų – laisvą politinių partijų steigimąsi ir veikimą, politines teises. Kita vertus, kiek de facto šiomis galimybėmis buvo pasinaudojama, priklausė tik nuo pareigūnų, kurie disponavo plačia diskrecijos teise priimti sprendimus dėl šių teisių tolesnio likimo. Reikia pripažinti, kad nors pareigūnai disponavo plačiais įgaliojimais, jie nebuvo linkę piktnaudžiauti turimomis teisėmis.

Darytina išvada, kad nors konstituciniai aktai netiesiogiai deklaravo laisvą politinių partijų steigimąsi ir veikimą, tačiau šie teisės aktai neturėtų būti vertinami atsietai, neatsižvelgiant į visą tuo metu galiojusių Lietuvos Respublikos teisės aktų sistemą. Dėl to, nepaisant įstatymo leidėjo bandymų įtvirtinti demokratijos minimaliuosius standartus, atitinkančius politinių partijų steigimosi ir jų veiklos principus, nepaprastosios padėties veikimo nuolatinumas ir jos teisinio reglamentavimo netobulumas, galiojęs politinių partijų reglamentavimas turėtų būti vertinamas kaip, nors iš pirmo žvilgsnio atitinkantis minimalius demokratinės valstybės standartus, tačiau neužkertantis kelio galimiems piktnaudžiavimams teise.

 

2. Politinių partijų teisinis reglamentavimas Lietuvoje 1926–1940 m.

Po 1926 m. gruodžio 17 d. perversmo valdžią savo rankose sutelkė tautininkai, kurie buvo aktyvūs daugpartinės sistemos oponentai, raginę „pertraukti visus ryšius su nelemta praeities praktika“, kai „valdo ne tauta, bet partijų centro komitetai“ Lietuvių tautos valia, 1927. . Šalyje pamažu pagarbą politinės laisvės principui pradėjo keisti jo reikšmės menkinimas, jis imtas tapatinti su tautos skaldymu ir supriešinimu. Šalies prezidentas viešai deklaravo nepasitenkinimą daugpartine sistema. Jo nuomone, daugiapartiškumas kenkia tautos vienybei, o jos trūkumas sukelia visas pagrindines šalies bėdas. Buvo kritikuojamos „iš svetur atsineštos partijų programos, skaldančios mūsų vieningą tautą“ „Į Tautą: Respublikos Prezidento kreipimasis“, 1931. . Vadovaujantis šiais motyvais, pradėta vykdyti nauja valstybės politika buvo nukreipta prieš politines partijas.

Nepaisant to, kad 1922 m. Lietuvos Valstybės Konstitucija faktiškai nustojo galiojusi nuo 1926 m. gruodžio 17 d. perversmo momento, tačiau tautininkai vengė Konstitucijos veikimą ex lege sustabdyti. Maža to, deklaruodami tolesnį Konstitucijos veikimą, jie kritikavo jos netobulumą, daug rašė apie būtinumą ją keisti Žr. „Naująją erą pradedant“, p. 1. . Visiškai ignoruodama teisėtą konstitucijos keitimo tvarką, tautininkų Vyriausybė 1928 m. gegužės 25 d. oficialiai paskelbė Prezidento dekretuotą dokumentą, pavadintą Lietuvos Valstybės Konstitucija Žr. Lietuvos Valstybės Konstitucija, 1928. , kuris turėjo demokratinėms konstitucijoms būdingą formą. Nepaisant jos priėmimo aplinkybių, Konstitucija atkartojo 1922 m. Konstitucijos nuostatas, kurios skelbė: žodžio ir spaudos laisvę (16 straipsnis), laisvę daryti susirinkimus (17 straipsnis), draugijų ir sąjungų laisvę (18 straipsnis).

 

Tad nors šalyje po perversmo tautininkų valdžia iš karto nepriėmė sprendimų, keičiančių teisinę sistemą iš esmės (de jure liko galioti tiek 1922 m. Konstitucija, tiek kiti pagrindiniai teisės aktai), tačiau vis dėlto šalyje įvyko pokyčiai, kurie buvo pasiekti įvedus nepaprastąją padėtį, subtiliai manipuliuojant netobulomis teisės aktų nuostatomis. Karo stovis visoje Lietuvoje buvo panaikintas tik 1926 m. liepos 2 d. (išskyrus vieno kilometro zoną prie demarkacinės linijos), tačiau nuo perversmo dienos – 1926 m. gruodžio 17 d. – karo stovis vėl buvo visoje Lietuvoje įvesta atskirų karininkų bei karo komendantų įsakymais ir post factum tų pačių metų gruodžio 20 dieną A. Smetonos ir A. Voldemaro aktais sankcionuota Žr. Karo stovio įvedimo aktas, 1926. . Nuolatinis karo stovis sudarė juridines prielaidas riboti Konstitucijoje įtvirtintas pagrindines žmogaus teises ir laisves.

 

Pažymėtina, kad po perversmo buvo padaryti nepaprastosios padėties reglamentavimo konstituciniai pakeitimai: nors 1928 m. Konstitucijos 34 straipsnis „Kilus karui, ginkluotam sukilimui ar kitokiems pavojingiems neramumams valstybėje, Ministerių Kabinetui pasiūlius, Respublikos Prezidentas gali visoje arba tam tikrose jos dalyse įvesti karo arba kitą kurią nepaprastą padėtį, laikinai sustabdyti konstitucines piliečių teisių garantijas (§§ 12, 13, 15, 16, 17, 18) ir imtis priemonių pavojui atremti ar pašalinti, vartojant ir ginkluotą pajėgą.“ , reglamentavęs nepaprastosios padėties įvedimą šalyje, iš esmės atitiko 1922 m. Konstitucijos 32 straipsnį „Kilus karui, ginkluotam sukilimui ar kitokiems pavojingiems neramumams Valstybėje, Ministerių Kabinetui pasiūlius, Respublikos Prezidentas gali visoje Valstybėje arba tam tikrose jos dalyse įvesti karo arba kitą kurią nepaprastą padėtį, laikinai sustabdyti konstitucines piliečių teisių garantijas (11, 12, 14, 15, 16, 17 §§) ir imtis priemonių pavojui atremti ar pašalinti, vartojant ir ginkluotą pajėgą, ir tuo pat metu apie visa tai turi pranešti Seimui, kuris tą Vyriausybės žingsnį tvirtina arba atmeta.“ , tačiau esminiu pasikeitimu buvę tai, kad 1922 m. Konstitucijos 34 straipsnyje buvo atsisakyta šių žodžių: „ir tuo pat metu apie visa tai turi pranešti Seimui, kuris tą Vyriausybės žingsnį tvirtina arba atmeta.“ Šių žodžių išbraukimas iš Konstitucijos iš esmės pakeitė pačią garantijų sustabdymo procedūros esmę, taip suteikiant Prezidentui dar daugiau galių. Nors 1922 m. Konstitucija numatė, kad esant tam tikroms sąlygoms ir Ministrų kabinetui pasiūlius, sustabdyti konstitucines garantijas galėjo Respublikos Prezidentas, tačiau jo aktas nebuvęs galutinis, nes dar jam reikėjo Seimo ratifikacijos. O 1928 m. Konstitucija, priešingai nei 1922 m. Konstitucija, numatė, kad šis Prezidento aktas yra galutinis, nebuvo numatyta šio akto ratifikacijos procedūra Seime. Atsižvelgiant į tai reiktų pritarti M. Romerio vertinimui, kad parlamentinė kontrolė 1928 m. Konstitucijoje buvo ženkliai silpnesnė (lyginant su 1922 m. Konstitucijoje įtvirtinta), „nes jos priemonėse nėra tiek energijos, kaip kad buvo“ Mykolas Romeris, Lietuvos konstitucinės teisės paskaitos, 1990, p. 301. . Vertinga M. Romerio pastaba ir apie tai, kad 1928 m. Konstitucijos 34 straipsnis yra skyriuje, reglamentuojančiame Seimą, tuo tarpu jis jokio tiesioginio ar netiesioginio ryšio su Seimu neturėjo, tačiau šis straipsnis buvo tame pačiame skyriuje, kaip buvo 1922 m. Konstitucijoje. Darytina išvada, kad 1928 m. Konstitucija buvo mechaniškai nurašyta nuo 1922 m. Konstitucijos, atsisakant tam tiktų valstybės valdžiai nepalankių, jos valdingus įgaliojimus ribojančių nuostatų. Vadinasi, eliminavus Seimo dalyvavimą nepaprastosios padėties įvedimo procedūroje, buvo sukurtas mechanizmas, leidžiantis Prezidento rankose sutelkti sprendimą dėl karo padėties įvedimo ir taip sustabdyti konstitucines piliečių teisių garantijas, tarp jų ir draugijų (politinių partijų), susirinkimų, spaudos laisves.

 

Situacija dar labiau pasikeitė Seimui 1938 m. vasario 11 d. be debatų priėmus naują Konstituciją Žr. Seimo stenogramos, p. 35–42. . Šiai Konstitucijai būdingas visiškas piliečių nušalinimas nuo dalyvavimo valstybės valdyme, vykdomosios valdžios, pirmiausia Prezidento, galios sustiprinimas, kuris reiškė vadizmo konstitucinį įteisinimą. 1938 m. Konstitucijoje jau nedeklaruojama laisvė jungtis į draugijas, susirinkimų, spaudos laisvė, o priešingai – iškeliama piliečio pareiga valstybei: Konstitucijos 17 straipsnis numatė, kad pilietis naudojasi savo laisve, nepažeisdamas kito teisių ir visuomet atsimindamas savo pareigas valstybei. Taip konstituciniu lygmeniu buvo įtvirtinta piliečio pareiga būti ištikimam valstybei; be to, Konstitucijos 25 straipsnis deklaravo, kad valstybė saugo piliečių visuomeninio veikimo laisvę, ypač spaudoje, draugijose ir susirinkimuose, žiūrėdama, kad jis nebūtų veikiamas kenksminga valstybei kryptimi. 1938 m. Konstitucija iškeldama valstybės interesą prieš žmogaus iš esmės paneigė vieną pagrindinių demokratinės valstybės principų, iki tol įtvirtintų Lietuvos konstitucijose, t. y. valstybė tarnauja žmogui. K. Račkauskas, kritikuodamas tokį konstitucinį reglamentavimą, teigė, kad

Kas yra kenksminga valstybei, o ypač kokia ta veikimo kryptis, kuri yra valstybei kenksminga, yra nekonkrečios ir nejuridinės sąvokos. Sunku surasti du žmones, kurie dėl jų būtų vienos nuomonės. Šių sąvokų turinys priklauso nuo to, kokių pasaulėžiūrų yra prezidentas, vidaus reikalų ministeris ir net vietos policijos viršininkas. Tokiais perdaug bendrais aptarimais bei įpareigojimais valdantieji įgalinami savivaliauti ir griaunama teisinės valstybės idėja. Konstantinas Račkauskas, Lietuvos konstitucinės teisės klausimais, p. 76–77.
 
K. Račkauskas teigė, kad visose konstitucijose buvo užtikrinama politinė lygybė balsuoti ir būti renkamam, tačiau vertindamas praktinį šių teisių veikimą, konstatavo, kad 1928 ir 1938 metų konstitucijose piliečio teisės politinio veikimo srityje buvo suvaržytos ir lygybės nebuvo Žr. ten pat, p. 67–69. . Apibendrinant pasakytina, kad Konstitucijos normos per se nepanaikino demokratinių teisių ir laisvių, tačiau iškėlus valstybės primatą prieš žmogų, susiaurinus parlamento įgaliojimus ir apribojus tautos dalyvavimą šalies valdyme, buvo sukurtos palankios sąlygos varžyti demokratines teises ir laisves.

Be to, padaryti konstituciniai pakeitimai iš esmės konstituciniu lygmeniu sankcionavo tai, kas jau buvo sukurta kitais teisės aktais ir administracinėmis priemonėmis. Matyt, neatsitiktinai 1919 m. Įstatymas apie draugijas veikė net iki tol, kol 1936 m. vasario 1 d. Draugijų įstatymo Žr. Draugijų įstatymas, 1936. 69 straipsniu buvo panaikintas, t. y. praėjus beveik dešimčiai metų po perversmo. Tautininkų administracija pasinaudojo nepaprastosios padėties institutu, jo netobulu reglamentavimu, Įstatymo apie draugijas teisinių sąvokų dviprasmiškumu, pernelyg plačiomis dispozicijos teisėmis, sutelktomis administracijos rankose šalyje tvarkytis jiems patogiais metodais, taip išvengiant būtinybės iš karto po perversmo priimti naujus teisės aktus, reglamentuojančius draugijų veiklą.

 

Kita vertus, reikia pripažinti, kad naujasis Draugijų įstatymas deklaravo ir modernius demokratinės valstybės principus. Pavyzdžiui, įstatymo 37 ir 38 straipsniai deklaravo vieną pagrindinių demokratinės valstybės – laisvės jungtis į draugijas – principą, kurio neaptarė 1919 m. Įstatymas apie draugijas. Buvo nustatyta, kad niekas negali būti verčiamas priklausyti draugijai, negali būti varžoma draugijos nario išstojimo iš draugijos teisė. Įstatymas deklaravo laisvės jungtis į draugijas principą. Reikšmingas ir Draugijų įstatymo 63 straipsnis, numatęs, kad ne Lietuvos piliečių draugija neturi teisės vykdyti jokios politinės veiklos. Šis straipsnis imperatyviai nustatė, kad politinės partijos ir kitos politine veikla užsiimančios draugijos gali būti sudarytos išimtinai iš Lietuvos piliečių. Toks įtvirtinimas įstatymu vertintinas kaip ganėtinai modernus valdžios suverenumo garantas, mechanizmas, saugantis nuo galimų užsienio valstybių politinės įtakos. Nepaisant šių modernių demokratinės valstybės principų deklaravimo, įstatyme buvo normos, kurios, kaip matysime vėliau, iš esmės paneigė svarbiausius teisinės demokratinės valstybės principus.

Draugijų įstatymas nustatė ir draugijų, jų padalinių steigimo tvarką, veiklą ir uždarymą. Įstatymo 9 straipsnis suteikė vidaus reikalų ministrui teisę tvirtinti draugijos įstatus ir įrašyti į draugijų registrą. Įstatymas numatė, kad tik draugija, kuri yra įrašyta į registrą, galėjo būti laikoma įsteigta ir turėjo teisę pradėti veikti. Draugijos padaliniams steigti taip pat buvo reikalingas vidaus reikalų ministro sutikimas, todėl ir draugijos padalinys turėjo būti įrašomas į draugijų registrą. Pasakytina, kad įstatymo 18 straipsnis suteikė plačias teises vidaus reikalų ministrui valstybės ar tautos saugumo arba kitų valstybės ar tautos reikalų sumetimais nušalinti draugijos ar jos padalinio vadovybę arba atskirus vadovybės narius.