• Bibliografinis aprašas: Egidijus Jarašiūnas, „Europos Sąjungos teisinio kvalifikavimo problemos“, @eitis (lt), 2021, t. 1 647, ISSN 2424-421X.
  • Ankstesnis leidimas: Egidijus Jarašiūnas, „Europos Sąjungos teisinio kvalifikavimo problemos“, Jurisprudencija, 2011, t. 18, nr. 4, p. 1323–1347, ISSN 1392-6195.
  • Pastaba: straipsnyje išdėstytas tik autoriaus asmeninis požiūris.
  • Institucinė prieskyra: Europos Sąjungos Teisingumo Teismas.

Santrauka. Straipsnyje nagrinėjamos Europos Sąjungos teisinio kvalifikavimo problemos. Jau kadaise pastebėta, kad ES išaugo įprastinės tarptautinės organizacijos „rūbą“, kad ji įgijo kai kurių valstybiniam dariniui būdingų bruožų. Neatsitiktinai vieni autoriai akcentuoja, kad ES – specifinė ar netradicinė tarptautinė organizacija, kiti – darinys, labai panašus į valstybę (dalinė federacija, postmoderni valstybė), treti, nesitenkindami tradicine tarptautinės organizacijos-valstybės skirtimi, bando formuoti trečią kategoriją, įvardydami ES kaip sui generis organizaciją ar supranacionalinę organizaciją. Ginčai dėl ES integracinio modelio esmės tęsiasi ir įsigaliojus Lisabonos sutarčiai. Nepajėgiant teisinės tikrovės reiškinio „įsprausti“ į įprastą tipologinę schemą, reikia galvoti apie naujos kategorijos, leidžiančios išskirti naują reiškinį, įtvirtinimą. Formuojant tokią kategoriją susiduriama su keliomis kliūtimis: toks reiškinys kol kas vienintelis, jis nuolat kinta, be to, hibridinė susivienijimo prigimtis, net ir formuojant sintetinę kategoriją, skatina ES vertinti arba pagal tarptautinės teisės, arba pagal nacionalinius konstitucinius kriterijus. Beveik šeši ES raidos dešimtmečiai leidžia teigti, kad ES yra visų pirma Europos šalių integracijos bendrija, įrodžiusi savo gyvybingumą. Integracijos idėja – visų ES būdingų elementų jungtis, todėl šiam susivienijimui būdingai įvairiakilmių elementų sintezei apibūdinti regioninės integracijos organizacijos koncepcija tiktų labiausiai. Nei supranacionalumas, sui generiškumas ar federaciniai aspektai nėra tokios sintetinančios jungties pagrindas, tai – tik šios jungties išvestinės. Ir į ES teisę turime pirmiausia žvelgti kaip į integracijos teisę, tai esminė šios teisinės tvarkos charakteristika. Integracinės organizacijos esmė ir specifika ypač atsiskleidžia per jos sąveiką su ją sudarančiomis valstybėmis. Tokios sąveikos atskleidimas – vienas iš ES teisinio kvalifikavimo uždavinių.

Pagrindiniai žodžiai: Europos Sąjunga, tarptautinė organizacija, valstybiniai dariniai, regioninės integracijos organizacija, integracijos teisė.

 

Įvadas

Nuo pat Europos Anglies ir Plieno Bendrijos (EAPB) atsiradimo imta diskutuoti dėl šio Europos integracijos modelio teisinės prigimties ir esmės. Europos Sąjungos Straipsnyje ši sąvoka apims ir Europos Bendrijas. (toliau – ir ES) tapatybės įvardijimo paieškos Daugybės bandymų apibūdinti Bendrijas, vėliau – ES, pavyzdžiais galėtų būti tiek anksčiau parašyti darbai (tokie, kaip Peter Hay, Federalism and Supranational Organizations, pp. 29−76; Léontin-Jean Constantinesco, « La nature juridique des Communautés », 1979; Charles Leben, « A propos de la nature juridique des Communautés européennes », 1991), tiek mūsų dienų bandymai apibrėžti ES (kaip antai: Louis Dubouis, « La nature de lʼUnion européenne », 2003; Allan Rosas, “The European Union as a Federative Association,” 2003; Stefan Oeter, “Federalism and Democracy,” 2010; Allan Rosas, Lorna Armati, EU Constitutional Law: An Introduction, pp. 6−26). Tai – tik didžiulio darbų sąrašo itin menka dalis. tęsiasi iki šiol. Sulig kiekvieno Europos integracijos raidos etapo pradžia šie ginčai atsinaujina. Lisabonos sutartis, kuria esmingai modifikuota pirminė ES teisė, šiuo požiūriu ne išimtis. Vėl bandoma aiškintis, kas yra ES, ar pakito ES bruožai, kur kreipia pirminės teisės modifikacijos.

Ar būtina išsiaiškinti, kokiai kategorijai priskirtinas šis Europos šalių susivienijimas? Juk ES, tokia, kokia ji yra, kol kas vienintelė, be to, ji nuolat keičiasi, maža to, ES dinamizmas laikomas vienu iš ryškiausių šios organizacijos bruožų. Pastebima, kad mokslinės doktrinos įvertinimai patys įvairiausi (kaip nesuabejoti jų patikimumu?), kad valstybės narės irgi nevienodai suvokia integracijos instrumentus. Matyt, neatsitiktinai dar 1957 m. Paulis de Visscher EAPB teisinį įvardijimą pavadino bergždžiu sumanymu, jo nuomone, daug verčiau yra analizuoti šios organizacijos originalumą atskleidžiančius elementus, negu bandyti pateikti galutinį jos įvertinimą Apie tai žr. Paul de Wisscher, La Communauté européenne du charbon et de l’acier et les États membres, p. 9. . Nemažai autorių (J. Dutheil de la Rochère, S. P. Raepenbusch, J. L. Sauron, J. Rideau ir kt.) linkę eiti tokiu keliu. Kilus diskusijai dėl ES teisinės prigimties nuolat prisimenama J. Delors frazė, kad Bendrijos (įsigaliojus Lisabonos sutarčiai galėtume sakyti Europos Sąjunga) – politiškai neidentifikuojamas objektas.

 

Tiesa, tai tik viena stovykla. Ne mažesnis būrys autorių pasiryžę ieškoti ir siūlyti savąjį Europos integracijos junginio kvalifikavimą. Pasak jų, ES teisinis kvalifikavimas yra būtinas. Nesupratęs šio susivienijimo esmės ir prasmės, tinkamai nepaaiškinsi ES organizacijos ir veiklos ypatumų, jos dabartinės būsenos ir raidos perspektyvų. Nebus aiški ir jos teisė (kaip aiškinti teisę, nežinant, koks darinys sukurtas ir kur veda jo teisinis reguliavimas). Aiški ES samprata – „pirmasis raktas“ daugeliui integracijos problemų spręsti.

Deja, tokių raktų ne vienas ir ne du. Kokių tik nepasiūlyta ES teisinių charakteristikų (nesistebėkime pirmos grupės autorių skepticizmu). Galime skirti dvi ES kvalifikavimo bandymų kryptis. Vieni autoriai linkę išsitekti tradicinės tarptautinės organizacijos ir valstybės skyrimo tipologijoje, kiti bando formuluoti trečios, naujos kategorijos sampratą, kuriai tektų tarpinė vieta.

Grupė pirmosios krypties autorių linkę ES suvokti kaip specifinę tarptautinę organizaciją, neretai savo analizę grįsdami tuo, kad, nors jai būdingi tiek tarptautinės organizacijos, tiek kai kurie valstybinio darinio bruožai, ji negali būti priskirta valstybinio pobūdžio kategorijai; taigi, pasak jų, galima teigti, kad ES „vis dar yra tarptautinė organizacija, nors jos galios didesnės nei kitų tarptautinių organizacijų“ Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, p. 86. . Kita grupė, priešingai, sureikšmindama valstybinio darinio bruožus, siekia Sąjungoje įžvelgti „nepilną federaciją“ ar net „federaciją“ (dažniau – „valstybių federaciją“).

 

Antroji kryptis, pripažinusi, kad dvinarė tipologija neatspindi tikrovės, bando kurti naują sintetinę kategoriją, apimančią ES požymius. Jie siūlo „supranacionalinės organizacijos“, „sui generis organizacijos“ ar dar kitokius ES specifiką pabrėžiančius pavadinimus, teigdami, kad toks šios kategorijos įvardijimas geriausiai atskleidžia reiškinio vietą ir esmę.

Taigi susiduriame su didžiausiu kvalifikavimo spektru. Pasak A. Roso ir L. Arnati, šis europinis susivienijimas įvardijamas ir kaip „tarptautinė organizacija“, ir kaip „suverenių valstybių asociacija“, ir kaip „federatyvinė asociacija“, „sandrauga“, „politinė ir ekonominė valstybių sąjunga“, „supranacionalinė organizacija“, „federacija“ ar „nepilna federacija“, net „postmoderni valstybė“ Allan Rosas, Lorna Armati, EU Constitutional Law: An Introduction, p. 7. .

Akivaizdu, kad ES peržengia įprastines tarptautinės organizacijos apibrėžimo ribas. Kita vertus, nėra pagrindo ją traktuoti ir kaip supervalstybę ar panašaus pobūdžio darinį. Bandydamas apibrėžti ES struktūras, negali nepastebėti jų „architektūros hibridinio pobūdžio“ Yves Lejeune, « Lʼidée contemporaine de confédération en Europe: quelques enseignements tirés de lʼexpérience de lʼUnion européenne », p. 126. . Todėl neatsitiktinai operuojama sudvejintomis kategorijomis: jei ES įvardijama kaip „asociacija“, tai pridedama, kad ta asociacija „federatyvinė“, jei ES vadinama „organizacija“, tai suprantama ne kaip įprastinė tarptautinė, bet kaip „supranacionalinė“ ar „sui generis“, jei kam ES panaši į „valstybę“, tai ta valstybė ne bet kokia, o „supervalstybė“ ar „postmoderni valstybė“ ir t. t.

 

Naujasis darinys netelpa į dvinarę klasikinių tarptautinės teisės subjektų (valstybės ir tarptautinės organizacijos) tipologiją, jis verste verčia galvoti apie šios tipologijos papildymą, apie būtinumą mišraus pobūdžio dariniams pripažinti savarankiškos kategorijos statusą. Kitaip liks viena išeitis: taikyti Prokrusto lovos metodą, vienus ES bruožus pritempiant, kitų nematant.

Beveik šešių dešimčių metų ES raida leidžia šį integracinį susivienijimą vertinti kaip naują, savitai susintetinusį įvairios kilmės bruožus, specifinį darinį, sugebantį prisitaikyti ir transformuotis. Tai – daugiau nei hibridinio pobūdžio subjektas, jį reikia vertinti ne kaip dviejų kitų sistemų (tarptautinės ir nacionalinės) elementų mišinį, bet kaip naują sistemą, kurios funkcionavimui būdingi savi dėsningumai. Tokios sistemos ypatingumą atskleidžia ne bet koks jai būdingas elementas (pvz., supranacionalumas), bet sintetinė elementų jungtis. Integracijos idėja – visų ES elementų jungtis, todėl šiam susivienijimui būdingai įvairiakilmių elementų sintezei apibūdinti integracijos organizacijos koncepcija tiktų labiausiai. Nei supranacionalumas, nei sui generiškumas nėra tokios sintetinančios jungties pagrindas, tai tik šios jungties išvestinės. Ir ES reikia suvokti kaip viso Europos regiono integracijos organizaciją. Su tokia samprata siejasi ir požiūris į ES teisę kaip į integracijos teisę, tai esminė šios teisinės tvarkos charakteristika, skirianti ją nuo kitų tipų teisinių sistemų.

 

1. Apie ES teisinio įvardijimo pagrindus ir sunkumus

Europos integracinis susivienijimas, iš pradžių įvardytas kaip tarptautinė organizacija, dėl jo evoliucijos greit peržengė pripažintas „tarptautinės organizacijos“ apibūdinimo ribas. Vis daugiau autorių ėmė teigti, kad Europos Sąjunga „akivaizdžiai yra savitas politinis darinys“ Jacqueline Dutheil de la Rochère, Ouverture, Constitution européenne, démocratie et droits de l’homme, p. 15. , kad ji priskirtina prie „specifinės rūšies tarptautinių regioninių organizacijų, kurioms būdingas perduotų įgaliojimų reikšmingumas“ Jacqueline Dutheil de La Rochère, « Fédéralisation de l’Europe? Le problème de clarification entre l’Union et les États », p. 317. , kad jai būdingi „hibridinės sistemos bruožai“ Stefan Oeter, “Federalism and Democracy,” p. 59. , kad tokia valstybių sąjunga, nesudarydama naujos valstybės, „sudaro tarptautinėje bendruomenėje specifinį ansamblį“ Dominique Chagnollaud, Droit constitutionnel contemporain, p. 127. ir t. t.

Kai reiškinį norima įvertinti pagal esamas kategorijas, atsižvelgiama į tai kategorijai būdingus kriterijus ir pagal juos tikrinamas reiškinys. Galvojant apie naują kategoriją teks eiti priešingu keliu: bandyti išsiaiškinti ES būdingus bruožus, juos lyginti su esamų kategorijų kriterijais ir, pripažinus esamos tipologijos nepakankamumą, daryti naujus apibendrinimus.

ES sampratą galima formuoti tik remiantis jos esmę atskleidžiančių kriterijų visuma. Tokie kriterijai galėtų būti ES tikslas, funkcijos, veikimo sritis, institucinė sistema, ES ir valstybių narių santykiai, ES sprendimų priėmimo taisyklės, teisinės tvarkos bruožai ir t. t. Kita vertus, visados reikia atminti, kad yra ideali ir reali Europa Apie tai žr. Guillaume Klossa, Stéphane Rozès, « L’identité à l’épreuve de l’Europe », 2008. , kad teisinis modelis ir jo veikimas tikrovėje gali kiek skirtis. Darant išvadas būtina atsižvelgti ne tik į teisinį reguliavimą, bet ir į jo taikymo praktiką.

 

Kadangi kalbame apie teisinį kvalifikavimą, tai bet kokios teisinės analizės pradžia – teisinis reguliavimas. Europos Sąjungos sutarties (toliau – ESS) preambulė visų pirma skelbia naują Europos integracijos proceso, pradėto įsteigus Europos bendrijas, etapą. Šio teiginio nepamirškime, integracijos procesas pirmiausia ir išreiškia tokio susivienijimo prasmę ir esmę. ESS 3 straipsnis pačiu bendriausiu būdu formuluoja ES tikslą – skatinti taiką, savo vertybes ir tautų gerovę. ES šių tikslų siekia siūlydama savo piliečiams laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę, laisvą judėjimą joje, išorės sienų kontrolę, prieglobsčio suteikimą, imigracijos ir nusikalstamumo prevencijos bei kovos su juo priemones. Ji sukuria vidaus rinką, kovoja su socialine atskirtimi ir diskriminacija, skatina socialinį teisingumą ir apsaugą, moterų ir vyrų lygybę, kartų solidarumą ir vaiko teisių apsaugą, ekonominę, socialinę ir teritorinę sanglaudą, valstybių narių solidarumą, gerbia turtingą savo kalbų ir kultūros įvairovę, saugo Europos kultūros paveldą. ES įsteigia ekonominę ir pinigų sąjungą, kurios valiuta – euras. Palaikydama santykius su platesniu pasauliu, ES išsaugo ir skatina savo vertybes, prisideda prie taikos išsaugojimo ir t. t. Savo tikslų ES siekia deramomis priemonėmis, pagal jai suteiktą kompetenciją.

ES kompetencijos ribų nustatymas grindžiamas suteikimo principu. ES institucine sistema siekiama skatinti jos vertybes, siekti jos tikslų, tarnauti jos, jos piliečių ir valstybių narių interesams bei užtikrinti politikos ir veiksmų nuoseklumą, efektyvumą ir tęstinumą. Pirminėje ES teisėje nustatyta ES institucijų sistema (Europos Parlamentas, Europos Vadovų Taryba, Taryba, Europos Komisija, Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (toliau – ir ESTT), Europos centrinis bankas, Audito Rūmai), šioms institucijoms priskirtos funkcijos ir įgaliojimai leidžia kalbėti apie įvairios kilmės elementų jungtį.

 

ES pirminėje teisėje įtvirtintos tvirtesnio bendradarbiavimo nuostatos, bendrosios nuostatos, susijusios su ES išorės veiksmais, ir konkrečios nuostatos, susijusios su bendra užsienio ir saugumo politika. Sąjungos kompetencijos kategorijos ir kitos sritys: ES pilietybė, ES politikos klausimai ir vidaus veiksmai, asociacijos su užjūrio šalimis ir teritorijomis, išorės veiksmai, institucinės ir finansinės nuostatos – ES teisės pirminio reguliavimo sritys… Tokia būtų teisinio vertinimo pradžia.

Kitas ES sampratos išsiaiškinimo šaltinis – ESTT jurisprudencija, kurioje atskleidžiamas ES pirminės ir išvestinės teisės turinys. Be to, turime matyti ir ES institucinę praktiką. Žodžiu, susiduriame su didžiuliu teisiniu masyvu. Pirminė teisė aplipusi dideliu antrinės ES teisės sluoksniu. Kaip iš tos teisės normų gausybės atrinkti esmines, leidžiančias daryti apibendrinančias išvadas?

ES teisinio reguliavimo ir praktikos vertinimą, siekiant išsiaiškinti ES esmę, sunkina kelios aplinkybės L. Dubouis nurodo dvi iš jų: nuolatinę ES kaitą ir ES doktrininių įvertinimų daugybiškumą (žr. Louis Dubouis, « La nature de lʼUnion européenne », p. 83−86). .

Pirmiausia turėtume paminėti šio reiškinio unikalumą. Tai – kol kas vienintelė tokia patirtis. North American Free Trade Agreement (NAFTA) ar Mercado Común del Sur (MERCOSUR) žymi tik integracijos prieigas, bet ne platų integracinį procesą. Ir ta vienintelė patirtis yra nuolat besikeičianti. Evoliucinis Sąjungos pobūdis nejučiomis verčia klausti: ar kada nors bus galima pasakyti, kokie yra tikrieji tos integracijos kontūrai Neatsitiktinai po kiekvienų reikšmingesnių ES pirminės teisės pataisų ar didesnės reakcijos susilaukusio Teisingumo Teismo sprendimo skubama kelti klausimą: ar dėl to nepakito ES teisinė prigimtis (toks pavyzdys galėtų būti J. D. Mouton ir J. Heymann straipsniai, kuriuose keliamas klausimas dėl ES teisinės prigimties išryškėjimo Teisingumo Teismui priėmus sprendimą Rottmann byloje, susijusioje su ES pilietybe (žr. Jean-Denis Mouton, « Réflexions sur la nature de lʼUnion européenne à partir de lʼarrêt Rottmann (CJUE, 2 mars 2010, aff.C-135/08) », 2010; Jeremy Heyman, « De la citoyenneté de lʼUnion comme révélateur de la nature de lʼUnion européenne (à propos de lʼarrêt Rottmann) », 2010). ? J. P. Jacqué manymu, atsižvelgiant į ES nuolatinį dinamizmą, jos įvertinimas gali būti tik laikinas Žr. Jean-Paul Jacqué, Droit institutionnel de lʼUnion européenne, p. 44. .

 

Tiesa, unikalumo ir nuolatinės kaitos pasaulio istorijoje per akis. Turime vertinti ES tokią, kokia ji yra dabar, kartu matydami jos praeitį ir ateities raidos perspektyvas. Pastaruoju požiūriu ypač ryškus subjektyvumas, kai, akcentuojant tam tikras vieno ar kito ES raidos etapo tendencijas, kuriami patys įvairiausi ES ateities scenarijai, pačios įvairiausios vizijos: ir tolesnė integracija, ir stagnacija ar net dezintegracija.

Neturėtume sureikšminti ir siūlomų ES doktrininių vertinimų skalės platumo, verčiančio abejoti atsakymų kokybe. Tai – jokia kliūtis, greičiau reiškinio neįprastumo, jo kaitos ir jam pažinti taikytų teisinio tyrimo instrumentų įvairovės padarinys. Pripažįstama, kad šis darinys, kuris iš pradžių, regis, turėjo plėtotis pagal tarptautinės teisės taisykles, greitai virto integracijos organizacija, t. y. nauju, originaliu, turinčiu savo vertybes, vystymosi logiką, savitus vidaus elementų tarpusavio ryšius, vienetu. Tiek ESTT jurisprudencija, tiek pirminės ES teisės keitimai atspindėjo didėjančios integracijos prioritetą.

Tyrimo nelengvina ir ES steigiamųjų sutarčių formuluotės. Jose nerasime nuostatos dėl steigiamos organizacijos rūšies. ESS preambulėje minimas apsisprendimas įsteigti Europos Sąjungą, šios Sutarties 1 straipsnyje nurodoma, kad aukštosios susitariančios šalys tarpusavyje įsteigia Europos Sąjungą, kad ši Sutartis ženklina naują glaudesnės Europos tautų sąjungos kūrimo etapą. Pasirinktas „sąjungos“ pavadinimas platus: juo galima apibūdinti tiek tarpvalstybinį, tiek mišrų, tiek grynai valstybinį susivienijimus.

 

Todėl teks ES pirminėje teisėje ieškoti netiesioginių nuostatų, kurios leistų padaryti vienokias ar kitokias išvadas. Iš karto reikia pasakyti, kad ES pirminės teisės aktuose rasime nuostatų, žyminčių tiek tarptautinės organizacijos, tiek ir kai kuriuos valstybiniam dariniui būdingus bruožus. Kaip nesutiksi su teiginiu „daugiaveidė ES prigimtis“ Allan Rosas, Lorna Armati, EU Constitutional Law: An Introduction, p. 6. .

2. Dvi grupės ES organizacijai ir veiklai būdingų bruožų

ES bruožus įprasta skirstyti į dvi grupes. Vieni būdingi tarpvalstybiniam susivienijimui, kiti – valstybiniam dariniui. Tokį skirstymą lemia jau minėta tipologija, pagrįsta tarptautinės organizacijos ir valstybės skyrimu.

Valstybės ir tarptautinės organizacijos laikomos svarbiausiais tarptautinės teisės subjektais. Sąvoka tarptautinė organizacija paprastai apibūdinama kaip organizacija, įsteigta susitarus dviem ar daugiau valstybių Žr. Michael Akehurst, Peter Malanczuk, Šiuolaikinis tarptautinės teisės įvadas, p. 127. . Jas valstybės kuria turėdamos tikslą užtikrinti bendradarbiavimą tam tikroje srityje, laiduoti ir apsaugoti savo bendrus interesus. Paprasčiausias tarptautinės organizacijos identifikavimas grindžiamas jai būdingais trimis pagrindiniais požymiais:

  • sutartine kilme, t. y. organizacija sukuriama valstybių sudarytu tarptautiniu susitarimu dėl organizacijos sukūrimo, nustatančiu jos funkcijas ir įgaliojimus;
  • nuolatinėmis institucijomis;
  • steigimu ir veikla pagal tarptautinę teisę.
 

Žinia, tai – pats paprasčiausias skyrimas. Neretai rašantieji tais klausimais pasitelkia ir kitus kriterijus (pvz., gebėjimą reikšti savo valią, tarptautinį subjektiškumą ir kt.). Tačiau visais atvejais aišku, kad susiduriame su valstybių susivienijimais, kad jiems būdingas organizacinis vieningumas. Tokios organizacijos subjektiškumo turinį lemia steigimo aktas ir organizacijos veiklą reguliuojančios taisyklės. Tokia struktūra ne tik sukurta, bet ir veikia pagal tarptautinę teisę.

Kitas subjektas – valstybė. Ir XXI a. pradžioje pripažįstamas šio subjekto reikšmingumas, tiesa, nebekartojant A. Esmeino laikų tezės, kad „nėra už valstybę viršesnės ar su ja konkuruojančios galybės“ Adhémar Esmein, Éléments de droit constitutionnel français et comparé, p. 1. . Pažymėtina, kad sąvoka „valstybė“ – daugiareikšmė. Nepaisant šios sąvokos daugiareikšmiškumo, dominuoja du požiūriai. Vieni valstybę sieja su visuomene, joje regi tam tikrą kolektyvinio gyvenimo formą, teisiškai apibrėžtą tautos politinę organizaciją, kiti linkę valstybę tapatinti su svarbiausiu jos elementu – valdžia. Šių požiūrių nereikėtų priešinti, jie greičiau turėtų papildyti vienas kitą. Kitaip sakant, valstybę galime suvokti ir kaip tam tikrą tautos gyvenimo formą, ir kaip tam tikrą politinės valdžios organizaciją, kuriai būdingi specifiniai požymiai (ji atstovauja visai visuomenei, priima sprendimus jos vardu; valstybės sprendimai yra valdingo pobūdžio ir privalomi visiems visuomenės nariams, jų įgyvendinimas užtikrinamas valstybės prievarta).

 

Siekiant atskleisti valstybės esmę, dažniausiai tenkinamasi pačiu paprasčiausiu jos apibrėžimu, nurodant jį sudarančius elementus: tautą, teritoriją ir valdžią. Pabrėžtinos dvi valstybės esminės teisinės savybės: valstybė yra juridinis asmuo, valstybei būdingas suverenitetas. Juridinio asmens kategorija paaiškina valstybės funkcionavimo ypatumus, o valstybės suverenitetas reiškia jos nepriklausomybę, savarankiškumą tvarkant valstybės reikalus. Valstybės požymių sąrašas irgi daugiau ar mažiau visų pripažintas: nuo valstybės suvereniteto iki jos simbolių.

Kokius tarpvalstybinės organizacijos bruožus akcentuoja ES teisinės prigimties tyrinėtojai?

Pirmiausia pažymėtina, kad ES steigiamosios sutartys (t. y. pirminė teisė) sudarytos valstybių, jos įsigaliojo tik kai šios valstybės jas ratifikavo. ES kilmės šaltinis priklauso viešosios tarptautinės teisės sričiai. Tai tarpvalstybinės sutartys, o ne tautos valios aktas. Tokios kilmės organizacija negali būti kas nors kita nei tarptautinio pobūdžio darinys. Modernios valstybės organizacijos pirminis šaltinis – konstitucija, kaip tautos aktas, kaip tautos susitarimas įtvirtinti tam tikrą valstybinio gyvenimo organizaciją, valdžios institucijas ir jų galių ribas, piliečių teisinio statuso pagrindus. Valstybė – visados tautos kūrinys.

 

ESS 1 straipsnio 1 dalyje skelbiama, kad aukštosios susitariančios šalys tarpusavyje įsteigia Europos Sąjungą, kuriai valstybės narės suteikia kompetenciją siekti bendrų tikslų. ESS 5 straipsnio 1 dalyje fiksuota, kad ES kompetencijos ribų nustatymas grindžiamas suteikimo principu, o šio straipsnio 2 dalyje ši idėja pratęsiama, nustatant, kad pagal suteikimo principą ES veikia tik neperžengdama ribų kompetencijos, kurią, siekiant sutartyse nustatytų tikslų, jai šiomis sutartimis suteikė valstybės narės. ES ir jos institucijos veikia tik pagal suteiktinę kompetenciją, jos pačios tos kompetencijos ribų pakeisti negali. Tuo tarpu valstybinė piliečių bendruomenė, priimdama konstituciją, įgyvendina jai priklausančią Kompetenz-Kompetenz, t. y. kompetenciją nusistatyti savo kompetenciją. ES tokia teise nedisponuoja. Tai esminis valstybės ir ES skirtumas. ES savo veiklą grindžia sutartimis, o valstybė narė galėjimą dalyvauti ES pirmiausia grindžia tautos aprobuota konstitucija ir tik po to – remiantis konstitucija sudarytomis ES steigiančiomis sutartimis.

Dalyvavimas ES nepaneigia valstybių narių suvereniteto. ES valstybės narės kaip buvo, taip ir lieka suvereniomis valstybėmis – visateisėmis tarptautinės bendruomenės narėmis. Susitarimas bendrai tvarkyti tam tikras ES steigiančiose sutartyse apibrėžtas visuomenės gyvenimo sritis nereiškia suverenumo atsisakymo ir išnykimo. Tik pati valstybė gali nuspręsti dalyvauti ar nebedalyvauti bendros Europos kūrimo projekte. Minėta, kad ES negali pati išplėsti savo galių, pirminės sutartys gali būti pakeistos tik visų ES valstybių narių sutikimu. ES veikla pirmiausia susijusi su ekonomika, bendra rinka, asmenų, prekių ir paslaugų bei kapitalo judėjimo laisvės užtikrinimu. ES evoliucionuojant, jai patikėtų klausimų sritis išsiplėtė, tačiau ne tiek ir ne tokiu laipsniu, kad būtų galima kalbėti apie valstybės išstūmimą.

 

ESS 4 straipsnyje fiksuojama, kad sutartimis Sąjungai nepriskirta kompetencija yra valstybių narių kompetencija, kad ES gerbia valstybių narių lygybę, nacionalinį jų savitumą, neatsiejamą nuo pagrindinių jų politinių ir konstitucinių darinių, įskaitant regioninę ir vietos savivaldą, kad ji gerbia esmines valstybines jų funkcijas, įskaitant valstybės teritorinio vientisumo, viešosios tvarkos, nacionalinio saugumo užtikrinimą, kad kiekviena valstybė išimtinai išlieka atsakinga visų pirma už savo nacionalinį saugumą, kad vadovaujamasi lojalaus bendradarbiavimo principu. Daugelis sričių (kaip, pvz., politinė sfera, nacionalinis saugumas ir gynyba, mokesčiai, baudžiamoji teisė ir t. t.), kurios tradiciškai laikomos valstybės domenu, ir toliau lieka jos žinioje. Be to, primintina, kad svarbiausi klausimai ES sprendžiami vienbalsiškumo principu.

Valstybei būdingų elementų įžvelgimas ES organizacijoje ir veikloje yra sąlyginis, tuo labiau, kad valstybinio darinio bruožais jie laikytini tik su išlygomis.

Antai galima kalbėti apie ES „teritoriją“, kurioje veikia ES teisė. Tačiau ES teritorija – ne kas kita, kaip valstybių narių teritorijų visuma. ES pati negali kokiu nors būdu pakeisti valstybių narių teritorijos. Priešingai, pakitus valstybės narės teritorijai, kinta ir ES „teritorija“. Be ES „teritorijos“, koncepcijai būdingos įvairios integracijos zonos (pvz., Šengeno erdvė, euro erdvė).

ES pilietybė – irgi išvestinė kategorija. Ji yra nacionalinės pilietybės tęsinys, tam tikras jos papildinys. Antrinis ES pilietybės pobūdis akivaizdus. ES negali pati nustatyti ar pakeisti pilietybės sampratos. Nacionalinės pilietybės samprata sietina su pilietine tauta. ES tautos nėra, yra tik nacionalines valstybes sudarančios įvairios pilietinės tautos.

 

ES institucijos (nuo Europos Parlamento, Europos Vadovų Tarybos iki Audito Rūmų) tik iš dalies panašios į nacionalines institucijas. Antai Europos Parlamentas, kurį sudaro ES piliečių atstovai, nėra ir negali būti tautos atstovybė (nes nėra ES pilietinės tautos), jis teisėkūros ir biudžetines funkcijas vykdo bendrai su Taryba ir t. t. Tiek Europos Vadovų Taryba, tiek Taryba iš esmės yra daugiau tarpvalstybinei organizacijai, o ne valstybiniam dariniui būdingos valdžios institucijos.

ES teisė irgi nėra tai, kas atitinka federalinę teisę. Tai autonomiška sistema, grindžiama ES steigimo sutartimis. Jos specifika – integracija į nacionalinę teisę ir taikymo pirmenybė. Tačiau ES teisės ir nacionalinės teisės santykiai nėra grindžiami teisinių tvarkų hierarchija, pažymėtinas ES teisės pirmenybės principo funkcinis pobūdis. Nacionalinė teisė – autonomiška teisės sistema, jos pagrindas – šalies konstitucija, kurią turi atitikti visas nacionalinis teisinis reguliavimas. ES ir nacionalinės teisės sąveikos atskleidimas – vienas iš ES teisinio kvalifikavimo elementų.

ESS 49 straipsnyje numatytas valstybės priėmimas į ES, o ESS 50 straipsnyje – bet kurios valstybės narės išstojimas iš ES. Matyt, galima teigti, kad

jei valstybės yra laisvos sudaryti sutartis ir susisaistyti įsipareigojimais (pacta sunt servanda), jos turi būti laisvos pasitraukti iš tarptautinės sutarties, ir tai grindžiama jų suverenitetu Jean-Baptiste Vila, « La sortie dʼun État membre dans le Traité sur lʼUnion européenne : dʼun mécanisme utopique à un protée juridique », p. 275. .

Tai ne valstybiniam junginiui būdingi bruožai.

 

Kita vertus, nemažai autorių kai kuriuos aptartus, taip pat kitus ES bruožus laiko valstybinio pobūdžio bruožais.

Jau minėjome specifinę ES teritorijos sampratą, kuri pirmiausia suvokiama kaip vidaus sienų neturinti laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė, kurioje laisvas asmens judėjimas užtikrinamas kartu taikant atitinkamas išorės sienų kontrolės, prieglobsčio suteikimo, imigracijos ir nusikalstamumo prevencijos bei kovos su juo priemones Žr. ESS 3 str. 2 d. . Nepaisant sampratos specifikos, vis dėlto kalbama apie teritoriją, kurioje taikoma ES teisė.

ES pilietybė – išvestinė iš nacionalinės. Tačiau pats pilietybės faktas, nepaisant šio instituto ypatumų, verčia ieškoti sąsajos su valstybe. SESV 20 straipsnis nustato, kad įvedama Europos Sąjungos pilietybė. Kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, yra sąjungos pilietis. ES piečiai turi ES sutartyse numatytas teises ir pareigas. Jie, be kita ko, turi teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, teisę balsuoti ir būti kandidatais Europos Parlamento ir vietos savivaldos rinkimuose valstybėje narėje, kurioje jie gyvena, tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir tos valstybės piliečiai, būdami trečiosiose šalyse, kuriose valstybė, kurios piliečiai jie yra, neturi atstovybės, jie turi teisę į bet kurios kitos valstybės narės diplomatinių ir konsulinių įstaigų teikiamą apsaugą tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir tos valstybės narės piliečiai, teisę teikti peticijas Europos Parlamentui, kreiptis į Europos ombudsmeną, taip pat kreiptis į ES institucijas ir patariamuosius organus bet kuria Sutarčių kalba bei ta pačia kalba gauti atsakymus.

 

Vertinant ES institucinę sistemą galima įžvelgti ne tik ją nuo valstybės valdžios sistemos skiriančių bruožų, bet ir tam tikrų panašumų. Regime kryptingą darbo padalijimą, šios institucijos veikia neviršydamos joms suteiktų įgaliojimų, laikydamosi nustatytų procedūrų, sąlygų bei tikslų „Europos Sąjungos funkcionavimas remiasi instituciniu statiniu, kuriame sprendimai kyla iš įvairių veikėjų (Komisija, Europos Parlamentas, Ministrų Taryba, valstybės narės) kompromiso“ (Thierry Chopin, « Après Lisbonne? », p. 226). . ES institucinės sistemos paskirtis – skatinti ES vertybes, siekti jos tikslų, tarnauti jos, jos piliečių ir valstybių narių interesams bei užtikrinti jos politikos ir veiksmų nuoseklumą, veiksmingumą ir tęstinumą.

ES teisinės tvarkos autonomiškumas, aiški hierarchinė struktūra – pirminė teisė: steigiamosios sutartys (ir jų pataisos), stojimo sutartys, ES pagrindinių teisių chartija, ES teisės bendrieji principai; išvestinė teisė: ES sudarytos tarptautinės sutartys, ES institucijų aktai, priimti remiantis pirmine teise (reglamentai, direktyvos, sprendimai ir kt.). Tokios pat autonomiškos ir nacionalinės teisės sistemos, tiesa, jos grindžiamos konstitucija. Pažymėtina, kad ES teisės normos veikia ir taikomos tiesiogiai valstybėse narėse, ši teisė valstybės narės fiziniams ir juridiniams asmenims tiesiogiai nustato teises ir pareigas, jos reikalavimai privalomi ir valstybės valdžios institucijoms (ją tiesiogiai taiko nacionaliniai teismai). Teisės sistemas suartina ES teisės pirmenybės principo, suformuluoto ESTT jurisprudencijoje, taikymas kolizijos su nacionaline teise atveju, lojalaus ES ir valstybių narių bendradarbiavimo užtikrinimas ir pan.

 

ES teisė veikia kitaip nei tarptautinė teisė. Priimant ES sprendimus vis daugiau klausimų sprendžiama pagal kvalifikuotos daugumos, bet ne vienbalsiškumo principą. Vienbalsiškumas – tarptautinės organizacijos bruožas, o sprendimų priėmimas balsų dauguma būdingas valstybei.

Ekonominės ir pinigų sąjungos įsteigimas – irgi būdingesnė valstybei veiklos sritis.

ES teisminės ir neteisminės kontrolės mechanizmas taip pat kiek panašus į valstybinį. Teisminė kontrolė – tai Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, kurį sudaro Teisingumo Teismas, Bendrasis Teismas ir Europos Sąjungos tarnautojų teismas bei ES teisę taikantys nacionaliniai teismai; neteisminės kontrolės funkciją vykdo įvairios ES institucijos (viena iš jų – ES ombudsmenas).

ES yra juridinis asmuo (ESS 47 str.). Minėjome, kad juridinio asmens koncepcija būdinga valstybei. Tai – dar vienas panašumas.

Tokiais argumentais grindžiamas ES priartėjimas prie valstybinio darinio kategorijos. Tiesa, galima kalbėti tik apie bruožų panašumą, bet ne tapatumą.

 

3. Apie ES kvalifikavimo tarptautine organizacija problemiškumą

ES kaip tarptautinę organizaciją linkę traktuoti autoriai eina tokiu keliu: ES steigimo sutarčių tarptautinis pobūdis ginčų nekelia. Šias sutartis tik valstybės narės tegali pakeisti. Todėl ir šių sutarčių kūrinys įvardytinas tik kaip tarptautinė organizacija. Tuo labiau kad ES, kaip ir kitų tarptautinių organizacijų, veikla yra grindžiama suteiktos kompetencijos principu Žr. ESS 5 str. nuostatas, kad Sąjungos kompetencijos ribų nustatymas grindžiamas suteikimo principu, kad pagal suteikimo principą Sąjunga veikia tik neperžengdama ribų kompetencijos, kurią, siekiant sutartyse nustatytų tikslų, jai šiomis sutartimis suteikė valstybės narės; kad visa sutartimis Sąjungai nepriskirta kompetencija priklauso valstybėms narėms. . ES valstybės narės – suverenios, turinčios specifinių interesų; jų dalyvavimas Europos integracijos procese grindžiamas nacionalinėmis konstitucijomis. ES veiklos sritys – specifinės, apibrėžtos sutartyse. Žodžiu, ES gali būti įvardyta kaip regioninė tarptautinė organizacija.

Tiesa, teks pridurti: ES neišsitenka tarptautinės organizacijos kategorijoje. Tiek jos institucijų kompetencija, tiek į vis daugiau kasdienio visuomenės gyvenimo sferų santykius besiskverbiantis reguliavimas, tiek šių santykių subjektai (ne tik valstybės, bet ir fiziniai bei juridiniai asmenys), nors ir atsiradę tarptautinių sutarčių pagrindu, aiškiai peržengia įprastines tarptautinės teisės ribas. Regime vis didėjantį integracijos laipsnį, neregėtą bendro teisinio reguliavimo ir ES institucijų įgaliojimų taikymo sričių išplėtimą.

 

Kaip ES yra netipiška tarptautinė organizacija, taip ir ES (Bendrijos) teisės negalima tapatinti su tarptautine teise. Teisingumo Teismo jurisprudencijoje yra konstatuota, kad Bendrija yra sukūrusi naują teisinę tvarką, kad jos naudai valstybės tam tikrose srityse apribojo savo suverenias teises: kad yra sukurti supranacionaliniai organai, kas nėra būdinga bendrajai tarptautinei teisei; kad ES teisė veikia ir taikoma tiesiogiai šalyse narėse, kad valstybės narės sutiko, jog ES sutartys bei ES institucijų aktai turės prioritetą nacionalinės teisės atžvilgiu; kad ESTT sprendimai privalomi valstybėms, jų nacionalinės teisės subjektams bei ES institucijoms, kad ES teisės subjektai yra ne tik valstybės, bet ir jų fiziniai bei juridiniai asmenys.

ES teisės tiesioginis veikimas ir tiesioginis taikymas, ES teisės pirmenybė, ESTT sprendimų privalomumas – svarūs argumentai, kuriuos išdėsčius ES nebeišsitenka tarptautinės organizacijos kategorijoje. Specifinė teisinė tvarka lemia ir specifinį teisminį jos apsaugos mechanizmą, kuriam būdingas darnus ESTT ir nacionalinių teismų darbas taikant ES teisę.

ES iš tarptautinių organizacijų galima išskirti ir pagal tokius pagrindus: jos piliečiai turi politinę atstovybę ir gali pasisakyti sprendimų priėmimo procese, jos teisės aktai ir sprendimai tiesiogiai taikomi asmenims, yra nustatytos teisinės priemonės, susijusios su tokios organizacijos veiksmų ribojimu, galima kelti klausimą dėl pagrindinių teisių apsaugos tokioje organizacijoje, tai ne vien valstybių, o ir piliečių (bet pirmiausia – valstybių) organizacija Žr. Ingolf Pernice, “Multilevel Constitutionalism in the European Union,” pp. 517−518. .

Taigi, nors ES įsteigta tarptautinių sutarčių forma, ji nėra įprastinė tarptautinė organizacija. Ji nėra ir valstybė, nors turi kai kurių panašių bruožų.