4. Ar ES įvardyti tiktų konfederacinio darinio kategorija?

Su tarptautinės organizacijos koncepcija susijusi „konfederacijos“ sąvoka. Tarptautinės teisės požiūriu konfederacija yra tam tikra tarptautinės organizacijos atmaina, valstybių sąjunga. Europos Sąjungai apibūdinti dažniausiai pasitelkiama „modernios konfederacijos“ sąvoka. Toks pasirinkimas, viena vertus, leidžia likti konfederacijos kategorijos kriterijų sistemoje, kita vertus, epitetas „moderni“ leidžia šią kategoriją papildyti naujais elementais ar atsisakyti senų. Tiesa, tokie nauji elementai ar kriterijai parenkami pagal ES tikrovę, atsižvelgiant į jos specifinę organizaciją ar veiklos patirtį.

Konfederacija, pasak M. Romerio, yra „organizuotas korporacinio pobūdžio kelių valstybių junginys – jųjų draugija, sąjunga („Staatenbund“, valstybių sąjunga)“ Mykolas Römeris, Valstybės formos ir konstituciniai režimai: unitarinė valstybė ir valstybiniai junginiai, p. 65. . Tai „suverenių valstybių sąjunga, bet ne sudėtinė valstybė […]“ Toma Birmontienė, Egidijus Jarašiūnas, Egidijus Kūris, Mindaugas Maksimaitis, Gediminas Mesonis, Augustinas Normantas, Alvydas Pumputis, Elena Vaitiekienė, Saulė Vidrinskaitė, Juozas Žilys, Lietuvos konstitucinė teisė, p. 543. . Konfederacijos formos gali būti labai įvairios – nuo labai palaidos iki tvirtos, pastovios. Ši valstybių susivienijimo forma suderinama su valstybių narių suverenumu, į konfederaciją įstojama ir iš jos išstojama laisvai (laikantis steigimo sutartyse nustatytų sąlygų), bendrų konfederacijos institucijų įgaliojimai visados atributyviniai, jos vykdo tik tai, kas joms steigimo sutartimi pavesta, ir nieko daugiau.

 

Autoriai, analizuodami ES kaip konfederacinį darinį, apibendrinę įvairius požiūrius, daro išvadą, kad ji suprantama kaip darinys, kurį

valstybės narės įgaliojo vykdyti tam tikrą skaičių išorinių įgaliojimų (dažniausiai – užsienio politikos ir gynybos), tačiau dėl to jų suvereniteto esmė nepasikeičia, ir tai atspindi reikalavimas visus svarbiausius sprendimus priimti vienu balsu Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lʼUnion européenne, p. 45. .

Tačiau, taip apibrėžę konfederaciją, pastebėsime, kad pagal tokį apibrėžimą mes ne ką nutolome nuo tarptautinės organizacijos kategorijos. Y. Lejeune bando sieti šiuos požiūrius ir teigia, kad adekvačiai europinis ansamblis apibūdintinas kaip „valstybių konfederacija, iš anksto gavusi tarptautinių organizacijų „teisinį rūbą“ Yves Lejeune, « Lʼidée contemporaine de confédération en Europe: quelques enseignements tirés de lʼexpérience de lʼUnion européenne », p. 145. .

Kokie šios modernios konfederacijos bruožai? ES narės valstybės – visiškai suverenios, jos tik sukūrė integruotą tarpvalstybinę erdvę, kurioje taikomos bendros Sąjungos taisyklės.

Bendrijos teisė yra konfederacijos ypatinga tarptautinė teisė, kuria konfederacijos nariai siekia reguliuoti tarpusavio santykius steigimo sutartyse apibrėžtose srityse. Ten pat, p. 146.

Tais klausimais, kurie patikėti ES, jos teisė turi prioritetą, nacionalinės teisinės tvarkos turi būti derinamos su bendrąją europine tvarka.

 

Modernios konfederacijos koncepcijos šalininkai ieško seno ir naujo tipo konfederacijų sąryšio. Pabrėžiama, kad istorijoje galima rasti pavyzdžių, kai bendrai konfederacijos tvarkomų reikalų sričiai buvo priskirtos ne vien bendro saugumo, gynybos ar išorės santykių palaikymo funkcijos, bet ir šalies vidaus gyvenimo klausimai (pvz., piniginė sistema, finansai). Ir dėl vienbalsiškumo pasisakoma: užtenka, kad tik svarbiausi bendri aktai priimami vienbalsiai, kitais atvejais konfederacinio susivienijimo pobūdį visiškai atitiks ir kvalifikuotos daugumos sprendimų pripažinimas. Konkrečių konfederacijų integracijos laipsnis gali skirtis, svarbiausia, kad jos visados gerbia savo narių tarptautinį suverenitetą. Konfederacijos institucijos gali vykdyti tik steigiamosiose sutartyse įtvirtintą kompetenciją (konfederacijai nepriklauso Kompetenz-Kompetenz), o tai kad konfederacijos organų priimti aktai gali veikti tiesiogiai, kad jie taikomi ne tik valstybėms, bet ir jų piliečiams – ne trūkumas, o susivienijimo stabilumo garantija.

Nurodoma, kad ES būdingi daugelis konfederacijos bruožų. Sąjunga yra grindžiama tarptautine sutartimi. Sutartis ir dalyvavimą ES narės grindžia savo nacionalinėmis konstitucijomis. Steigimo sutartis sukuria bendras institucijas, kurios tvarko bendrus reikalaus. Tai – pirmiausia ekonominė ir pinigų sąjunga. Daugelyje ES institucijų sutelkti visų ES narių atstovai, tai laiduoja kolektyvinį klausimų sprendimą. Visiškai išsaugoti lygybės principo tvarkant ES reikalus nepavyko. Teisingumo Teismas nagrinėja ginčus tarp valstybių, tarp valstybių ir bendrijos institucijų bendrijos teisės taikymo srityje. Kaip itin integruota konfederacija ES turi teisę nustatyti tiesiogiai visose šalyse taikomas taisykles. To reguliavimo adresatai yra ir asmenys, ne tik valstybės.

 

Kita vertus, pripažįstama, kad Sąjunga gerokai skiriasi nuo tradicinių konfederacijų. Bet tuos skirtumus galima minimizuoti, nurodant, kad susiduriama su modernia konfederacija, kuri įkūnija „šiuolaikinę konfederacijos idėją“ (valstybių suvereniteto išsaugojimas derinamas su atsisakymu visus bendrus reikalaus tvarkyti grynai pagal lygybės principą). Tada koncepciją galima suderinti ir su supranacionalinių institucijų, procedūrų ir įgaliojimų pripažinimu.

Konfederacijos koncepcijos kritikai teigia, kad ES seniai yra peržengusi konfederacinio susivienijimo ribas, kad vis daugiau ES klausimų, beje, ir gan svarbių (kiek apskritai galima operuoti tokiu neapibrėžtu kriterijumi, kaip svarbumas) yra sprendžiama pagal kvalifikuotos daugumos principą, kad viena iš ES institucijų – Europos Parlamentas, kurį sudaro Sąjungos piliečių atstovai, išrinkti remiantis visuotine tiesiogine rinkimų teise, kad ES teisė veikia ir taikoma tiesiogiai, kad ES ir nacionalinės teisės kolizijos atveju pirmenybė visados teikiama ES teisei. Konfederacijos sprendžiamų klausimų srities ribų peržengimą taip pat patvirtina ekonominė ir pinigų sąjunga, išorės sienų kontrolės, prieglobsčio suteikimo, imigracijos ir nusikalstamumo prevencijos bei kovos su juo priemonės, vidaus rinkos organizavimas, kova su socialine atskirtimi ir diskriminacija ir t. t.

Konfederacijos koncepcijos populiarumui kenkia istorinių konfederacijų pavyzdžių trumpaamžiškumas (išskyrus Šveicariją iki 1848 m.), pereinamasis jų pobūdis (kaip kad Jungtinės Valstijos galiojant Konfederacijos straipsniams ar vokiečių konfederacija (Deutscher Bund). Todėl kartais žvilgsnis krypsta į gretimą valstybių susivienijimo formą – valstybių unijas.

 

Kai kurie autoriai, pabrėždami Europos Vadovų Tarybos vaidmenį, ieško ES paralelių su personalinės unijos reiškiniu. Personalinei unijai būdinga tai, kad dvi ar daugiau valstybių turi bendrą vadovą – monarchą. Toks susivienijimas kartais labai paviršutiniškas, kai, be monarcho, menkai kas sieja valstybes, kitais atvejais tokia sąjunga įgyja ilgalaikio darinio bruožų. Kalmaro unija (1397–1523 m.) Danijos-Norvegijos unija (1536–1814 m.) nuolat minimi pavyzdžiai. Realinė unija žymi didesnį integracijos laipsnį. Valstybės kartu įgyvendina nemažą dalį kompetencijos, daugiausia išorės santykiuose. Klasikinis tokios unijos pavyzdys – Austrija-Vengrija 1867–1918 metais.

ES peržengiant modernios personalinės unijos ribas, pasitelkiama realinės unijos idėja. Pasak C. Rousseau, realinė unija identifikuojama pagal penketą požymių: valstybių narių teritorijų gretimumas, unijos steigimas teisės aktu, bendras valstybės vadovas, bendros unijos institucijos, kiekviena valstybė unijos narė yra ir tarptautinės teisės subjektas Žr. Charles Rousseau, Traité de droit international public, p. 96. . ES būdingi kai kurie iš šių bruožų. Kita vertus, būtina pasakyti, kad ES kompetencija nustatyta daugiau vidaus, o ne išorės santykiams, kad Europos Vadovų Taryba ar Taryba – joks kolektyvinis vadovas, kad ES teisė veikia ir taikoma tiesiogiai valstybėms ir asmenims… Matant tokių neatitikimų nelieka nieko kito, kaip bandyti formuluoti „sustiprintos realinės unijos“ Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lʼUnion européenne, p. 47. kategoriją.

 

5. Apie supranacionalinės organizacijos koncepciją

Naujam tarptautinės organizacijos tipui, grindžiamam aukštesniu valstybių narių integracijos lygiu, išskirti buvo vartojama sąvoka „supranacionalinė organizacija“. Michael Akehurst, Peter Malanczuk, Šiuolaikinis tarptautinės teisės įvadas, p. 131.

Nuo tradicinės tarptautinės organizacijos ji skiriasi turimomis teisėmis, jų pobūdžiu ir apimtimi. Tokią organizaciją apibūdintų šių elementų visuma:

  1. organizacijos institucijas sudaro asmenys, neatstovaujantys savo vyriausybių;
  2. institucijų sprendimus gali priimti balsų dauguma;
  3. organizacijos turi teisę priimti privalomus aktus;
  4. organizacijos steigiamoji sutartis ir jos institucijų priimti aktai sudaro naują teisinę sistemą;
  5. valstybių narių prisiimtų įsipareigojimų laikymąsi bei organizacijos institucijų priimtų aktų teisėtumą prižiūri nepriklausomas Teisingumo Teismas.
 

Šios krypties šalininkams pagrindinis skiriamasis ES bruožas – supranacionalumas.

Faktiškai „supranacionalinės organizacijos“ kriterijai buvo išvesti iš Europos Bendrijos, kuri dažnai apibūdinama kaip sui generis darinys šiuolaikinėje valstybių sukurtų tarptautinių organizacijų praktikoje. Michael Akehurst, Peter Malanczuk, Šiuolaikinis tarptautinės teisės įvadas, p. 127.

Bet ar tas supranacionalumas išties dominuojantis bruožas? Taip, be jokios abejonės, ES turi „viršvalstybinės“ […] struktūros elementų“ Vilenas Vadapalas, Marija Anciuvienė, Irmantas Jarukaitis, Daiva Stepanienė, Skirgailė Žaltauskaitė-Žalimienė, Saulius Lukas Kalėda, Saulius Katuoka, Danutė Jočienė, Lyra Vysockienė, Zenonas Petrauskas, Dainius Žalimas, Mindaugas Civilka, Irmantas Norkus, Elvina Morkytė, Europos Sąjungos teisė ir Lietuva, p. 15. . Bet kartu didžiulė reikšmė tenka Europos Vadovų Tarybai, Tarybai, kurių veiklai būdingas tarpvyriausybinis pobūdis. Be jokios abejonės, daug sprendimų priimami pagal daugumos principą, bet patys esmingiausi – vienbalsiai. Ir organizacijos steigiamųjų sutarčių šeimininkės – valstybės narės, tik jos gali koreguoti ES veikimo pagrindus. ES supranacionalumas visados su išlygomis. Todėl supranacionaliniai ES organizacijos ir veiklos aspektai neturėtų būti laikomi ES tipologinę esmę nusakančiais elementais.

 

6. Kiek pagrįstas federalistinis požiūris?

Federalistinis požiūris irgi gana populiarus politikų ar teisininkų diskusijose dėl ES institucinės architektūros ir ateities. Šūkis „Nuo tautų bendrijos į federaciją“ tapo kai kuriems politikos veikėjams būdu susikurti aiškiaregio įvaizdį Žr. Stefan Oeter, “Federalism and Democracy,” p. 55. . Tiesa, tai ne nauja koncepcija, tokio požiūrio ištakos – kitados tarp Europos intelektualų populiari „Jungtinių Europos valstybių“ koncepcija.

Federacija – jungtinė valstybė. Ji yra lyg dviejų aukštų piramidė: viršutinis aukštas – bendra valstybė, apatinis – valstybinio pobūdžio federacijos nariai. Pritaikius šią koncepciją, ES viršutinis aukštas, o valstybės narės – apatinis.

Federalistinės vizijos oponentų nuomone, ši koncepcija reiškia nacionalinių valstybių sumenkinimą, jų pajungimą Sąjungai. Eurofederalistai atsikerta, kad jie turi omenyje ne federacijos sampratą stricto sensu, ne ES kaip federacinę valstybę, bet federalizmo sampratą lato sensu, žyminčią integracinį judėjimą, kuris siekia sukurti įvairius valstybių junginius, valstybių asociacijas ar sąjungas, taip pat federacines valstybes. Tai leidžia į federacinius darinius žvelgti plačiau, juos identifikuojant pagal du valdžios lygmenis: bendrą visai federacijai ir federacijos subjektų.

 

Tokia traktuotė dera su anglosaksiška federalizmo doktrina, kuri skiria keturis pagrindinius požymius, pagal kuriuos tarptautinius susivienijimus galime laikyti funkcinio federalizmo raiškos pavyzdžiais. Tie bruožai tokie: valdžios padalijimas tarp „centrinių“ ir „regioninių“ organų, šių organų santykinė nepriklausomybė vienas kitų atžvilgiu, šių organų sprendimų tiesioginis poveikis asmenims, valdžios padalijimo garantavimo sistema (dažniausiai per teisminę kontrolę). Pasak Y. Lejeune, iš esmės tai – aprašomojo pobūdžio charakteristikos, būdingos kiekvienai federacinei valstybei, taip pat nevienodu laipsniu daugeliui konfederacijų ar net keletui tarptautinių integruotų organizacijų Žr. Yves Lejeune, « Lʼidée contemporaine de confédération en Europe: quelques enseignements tirés de lʼexpérience de lʼUnion européenne », p. 127. . Jeigu taip, pagal juos formuoti naują tipologijos elementą rizikinga.

Įrodyti, kad ES atitinka federalinės valstybės požymius, pernelyg sunkus uždavinys. ES yra įsteigta tarptautinėmis sutartimis, t. y. bendrosios tarptautinės teisės aktu, bet ne konstitucija, tautos aktu. Valstybės ES narės ir toliau lieka suverenios, jos yra tarptautinės teisės subjektai. Todėl europietiško federalizmo šalininkai dažniausiai kalba apie valstybių federaciją. Tai – tarsi minimalus federalizacijos laipsnis, ES kaip „prefederacinio darinio“ suvokimas, kaip tam tikras „dalinis federalizmas“ kelyje į tikrą federaciją. J. L. Quermonne manymu, ES „valstybių federacijos idėją, 1993 m. pasiūlytą Jacques Delors“ Jean-Louis Quermonne, « Conclusions générales », p. 299. , galima laikyti savotišku kompromisu.

 

Pagrindžiant federalistinės vizijos novatoriškumą tenka griebtis federalinės valstybės ir federalizmo skirtingumo pabrėžimo. Pažymima, kad federalinė valstybė – praeities kūrinys, kad išorės santykių kompetencijos požiūriu ji ne ką skiriasi nuo unitarinės valstybės. Tuo tarpu federalizmas – visados žvelgia į ateitį, tai bendro – tautų – sugyvenimo koncepcija Žr. Olivier Beaud, « Fédéralisme et souveraineté, notes pour une théorie constitutionnelle de la fédération », p. 83. . Ji grindžiama kompetencijos padalijimu tarp įvairių valdžios įgyvendinimo lygmenų. Pabrėžiama subsidiarumo principo reikšmė įgyvendinant nustatytas kompetencijas. Šios pakraipos autoriai apskritai nekelia suvereniteto problemos, jų tyrimuose nesiekiama atsakyti, kas yra suverenas, kam priklauso Kompetenz-Kompetenz. Pagal juos, esminis dalykas, sprendžiant konkrečias susivienijimo organizavimo ir veiklos problemas, – išsiaiškinti, kokiam valdžios lygmeniui priklauso spręsti konkretų klausimą. O tai, ar klausimas susijęs su vidaus, ar išorės santykių sritimi, tikrai nesvarbus dalykas. Ir tokia „federacija“ taptų nauja tarptautinės teisės subjektų kategorija, kuri atsidurtų tarp valstybės (unitarinės ar federacijos) ir tarptautinės organizacijos, net jei kol kas ir sunku tokiomis federacijomis laikyti konkrečius darinius Žr. Olivier Beaud, « Le projet de la Constitution européenne sous lʼangle du droit constitutionnel », p. 87. .

Šios krypties autoriai federalistinę ES sampratą grindžia tokiais jos bruožais: vertikalus valdžios paskirstymas, ES teisės pirmenybė, jos tiesioginis taikymas ir veikimas. Šiuo požiūriu supranacionacionalumas – ne kas kita kaip federalizmo raiškos požymis. Jų manymu, nereikėtų sureikšminti netelpančių į federalistinę sampratą aspektų, esminis dalykas jiems – reiškinio raidos kryptis. Nuolatinis Europos integracijos procesas, subsidiarumo principo įtvirtinimas, Europos centrinio banko įkūrimas, ES kompetencijos suteikimas tipiškose valstybės veikimo srityse (užsienio politika, saugumas ir t. t.) patvirtina federalistinę viziją.

 

Tiek visuomenės, tiek daugelio šalių politinio elito nuomonė ne itin palanki federalistinei vizijai. Bandymai įrašyti federalistinę viziją į ES teisės aktus nesėkmingi nuo Mastrichto sutarties rengimo laikų. Tai – tik viena iš daugelio diskutuotinų pasirinkimo galimybių.

7. Kuo gali ES kvalifikavimui padėti ESTT jurisprudencija

Apžvelgėme įvairias ES sampratas. Jas plėtoja mokslinė doktrina. O ką galime įžvelgti oficialiame ES teisės aiškinime? ES teisės aiškinimo funkcija patikėta ESTT. Daugybė išnagrinėtų bylų leidžia tikėtis ir pačios ES (anksčiau – Bendrijų) tipologinio įvertinimo. Tačiau ESTT nelinkęs spręsti šio klausimo. Pagrindinis jo dėmesys skirtas ES teisei. Teisingumo Teismo jurisprudencijoje suformuluota Bendrijos (dabar – ES) teisės specifiškumo doktrina. Ši ES teisės transformacija iš tarptautinės teisės porūšio į specifinę integracijos teisę turėtų padėti suprasti ir pačios ES esmę.

Teisingumo Teismo vertinimų pradžia – gerai žinomame sprendime byloje Van Gend en Loos Žr. Sprendimas byloje 26/64 Van Gend en Loos, 1963. , kuriame pažymėta, kad Bendrija sudaro naują tarptautinės teisės tvarką, kurios naudai valstybės, žinoma tik tam tikrose srityse, apribojo savo suverenias teises, ir kurios subjektai yra ne tik valstybės narės, bet ir jų piliečiai. Ši formuluotė, nepaisant dabar jau pasenusia laikomos nuorodos į tarptautinę teisinę tvarką (vėliau išnykusios Teisingumo Teismo jurisprudencijoje) aptinkame tokius specifinius elementus: tam tikrų suverenių teisių perleidimą, Bendrijos teisės tiesioginį veikimą ir taikymą (kas ne visai dera su tarptautinės organizacijos kūrimo koncepcija).

 

Sprendime kitoje ES teisės sampratos kūrimui svarbioje byloje Costa v. ENEL Žr. Sprendimas byloje 6/64 Flaminio Costa prieš ENEL, 1964. Teisingumo Teismas dar nuoseklesnis, detaliau išdėsto savo požiūrį. Šiame sprendime pabrėžiama: a) EEB sutartis nustatė savitą teisinę sistemą, kuri integruota į valstybių narių teisines sistemas ir kurią privalo taikyti nacionaliniai teismai; b) ji įkūrė neribotam laikui Bendriją; c) Bendrija turi savo institucijas, juridinio asmens teises, veiksnumą, tarptautinio atstovavimo teises ir, ypač dėl valstybių narių kompetencijos apribojimo ar dalies jų funkcijų perleidimo Bendrijai – realią valdžią; d) valstybės tam tikrose srityse apribojo savo suverenias teises ir taip sukūrė teisę; e) ši teisė taikoma nacionaliniams subjektams ir pačioms valstybėms narėms.

Šiame sprendime Teisingumo Teismas suformulavo ir ES teisės pirmenybės principą, kurio tiesiogiai sutarčių tekste nebuvo. Sprendime vartojamos ypatingos ir originalios Bendrijos teisės prigimties, galutinio suverenių teisių apribojimo, Bendrijos idėjos nesuderinamumo su vienašališkais aktais ir kt. formuluotės patvirtina ES teisės specifikos pripažinimą. Žinoma, Teismas pateikė tik tam tikrą Bendrijos teisės būsenos nuotrauką. Taip pradėta plėtoti ES teisės specifikos koncepcija.

ES teisė – savita, specifinė teisė įvairiais aspektais. Tiek instituciniu (neribota Bendrijos trukmė, suteiktos kompetencijos, teisinis subjektiškumas), tiek norminiu (autonomiška teisė, integruota į nacionalines teisės sistemas, tiesiogiai taikoma teisė, teisė, kuriai kolizijos atveju teikiamas prioritetas). Tačiau to savitumo ištakos – integracinė šios teisės paskirtis.

 

8. ES nacionalinės teisės požiūriu

ES statusas susijęs su ją sudarančių valstybių statusu. Todėl bet koks atsietas ES vertinimas bus neišsamus. Valstybės, būdamos ES narėmis, ir toliau lieka suverenios, visavertės tarptautinės bendrijos narės. Kartu tam tikrų klausimų sprendimą jos patiki ES institucijoms. Toks darbo pasidalijimas, tam tikrose srityse sutelkiant jėgas, neleidžia ES laikyti kokia nors aukštesne valdžios struktūra. Tokio patvirtinimo nerasime ESTT jurisprudencijoje. Tiesa, kai kurie jos komentatoriai įžvelgia numanomą supranacionalinės viršenybės įtvirtinimą. Bet toks numanymas – tik komentatorių, bet ne oficiali pozicija.

XX–XXI amžių sandūroje išryškėjo dvi teisės raidos tendencijos: teisės konstitucionalizacija ir teisės europeizacija. Pirmoji tendencija žymi konstitucinių sistemų, antroji – europinės, ypač ES, teisės įtaką visoms teisinio veikimo sritims. Tai – abipusė įtaka.

Europos teisės konstitucionalizacija ir nacionalinės teisės europeizacija yra du tos pačios tikrovės veidai […]. Hélène Gaudin, « La primauté et la nature de lʼUnion européenne: entre dire et ne pas dire, vrai ou faux statu quo? », p. 257.

Viena vertus, ES mokslinė doktrina (o kartais ir ESTT jurisprudencija) perima kai kuriuos konstitucinės teisės instrumentus, kita vertus, nacionalinėse konstitucijose įtvirtinama Europos integracijos dimensija, kuri vėliau aiškinama konstitucinėje jurisprudencijoje.

 

ES integracijos modelio sampratos tyrimui svarbu išsiaiškinti ir nacionalinį požiūrį. Tiesa, konstitucinių aktų tekstuose, nepaisant atsiradusių nuostatų dėl dalyvavimo šiame integraciniame susivienijime, ES tipologijos problemos nesprendžiamos. Tenka kreipti žvilgsnį į konstitucinę jurisprudenciją, kurioje oficialiai aiškinamas šis aktas. Konstitucinės kontrolės institucijoms esminis dalykas yra ne tiek ES suvokimas kaip tarptautinės, viršvalstybinės organizacijos ar organizacijos sui generis, kiek ES ir valstybių santykių turinys. Konstituciniai teismai valstybės dalyvavimą Europos integracijoje grindžia nacionaline konstitucija. Pripažindami Europos integracijos reikšmę, jie konstituciniu požiūriu analizuoja valstybės ir ES santykius.

Konstituciniai teismai integracijos sistemą vertina pagal savo konstitucinį matą, todėl tie vertinimai kiek skiriasi. Vieni iš jų laikosi tradicinės tipologijos, kiti regi ir naujos teisinės tikrovės požymių.

 

Šiuo požiūriu verta dėmesio Prancūzijos Konstitucinės Tarybos pozicija. 2004 m. lapkričio 19 d. sprendime Žr. Décision 2004-505 DC, du 19 novembre 2004, p. 19885. dėl Sutarties, įsteigiančios Konstituciją Europai, viena vertus, pažymėtas Prancūzijos dalyvavimas nuolatinėje europinėje organizacijoje, turinčioje juridinio asmens statusą ir valstybių narių jai perduotas sprendimų galias, kurios teisinė tvarka integruota į vidaus teisines tvarkas ir skiriasi nuo tarptautinės teisinės tvarkos, ir, kita vertus, teigiama, kad tokia sutartis yra tarptautinės sutarties pobūdžio, kad jos nuostatos nekeičia nei ES prigimties, nei ES teisės pirmenybės principo esmės. Sprendime matome ir ES teisinės tvarkos išskyrimą iš tarptautinės teisės (tam tikras suartėjimas su ESTT požiūriu), ir kartu šios pirminės teisės priskyrimą tarptautinei teisei, nepakitusį ES pobūdį. Analizuodama šį sprendimą, H. Gaudin pastebi jo dualumą Žr. Hélène Gaudin, « La primauté et la nature de lʼUnion européenne: entre dire et ne pas dire, vrai ou faux statu quo? », p. 255−259. . Nedaug nutolta nuo sprendimų dėl Mastrichto ir Amsterdamo sutarčių Žr. 9 avril 1992, no 92-308 DC; 31 décembre 1997, no 97-394 DC. , kai Bendrijos ir ES buvo įvardytos kaip nuolatinė tarptautinė organizacija, kuriai būdingas teisinis subjektiškumas ir kuriai valstybių narių sutikimu yra perduota sprendimų galia.

 

Tam tikras požiūrio dvilypumas būdingas ir Vokietijos Federalinio Konstitucinio Teismo jurisprudencijai. Antai 2009 m. birželio 30 d. sprendime dėl Lisabonos sutarties pažymima, kad, kalbant apie kompetencijas ir jų vykdymą,

Europos Sąjunga, būdama viršvalstybinė organizacija, kaip ir anksčiau, privalo paklusti suteikimo principui, kuris įgyvendinamas ribotai ir kontroliuojant. Ypač po Konstitucijos Europai projekto žlugimo Lisabonos sutartis gana aiškiai parodė, kad šis principas tebegalioja. Valstybės narės lieka šių sutarčių valdytojomis. Vokietijos Federalinio Konstitucinio Teismo nutarimas, 2009.

Nauja – pastebimas ES supranacionalumas, ES įvardijama ne kaip tarptautinė, bet kaip viršvalstybinė organizacija. Tačiau galutinės išvados įprastinės: susivienijimo proceso šeimininkės – valstybės. Tokio požiūrio Federalinis Konstitucinis Teismas laikosi nuo 1993 m. spalio 23 d. sprendimo dėl Mastrichto sutarties ratifikavimo, kuriame suformuluota

gan minimalistinė Europos susivienijimo samprata. Atmesdamas tezę dėl federacinės valstybės (Bundesstaat), kuri suponuotų aukščiausio klasikinėje vokiečių doktrinoje valstybės pripažinimo kriterijaus – kompetencijos nustatyti kompetenciją – suteikimą Sąjungai, jis Sąjungą suvokia kaip paprastą valstybių asociaciją ar sandraugą (Staatenverbund), išties gana artimą tarptautinės teisės struktūrai, ir tai lėmė gana aštrią doktrinos kritiką. Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lʼUnion européenne, p. 47.
 

Kiek konservatyvesnė (santykinai) Lenkijos Konstitucinio Tribunolo jurisprudencija. Jis 2004 m. gegužės 31 d. sprendime dėl užsieniečių dalyvavimo Europos Parlamento rinkimuose konstatavo:

Sąjunga nėra valstybė ir todėl bet kokia analogija su valstybės organizacijos struktūra nėra pagrįsta. Wyrok z dnia 31 maja 2004 r. Sygn.akt K 15/04, sentencja została ogłoszona dnia 8 czerwca 2004 r. w Dz. U. nr 130, poz. 1400.

Konstitucinis Tribunolas 2005 m. gegužės 11 d. nutarime dėl įstojimo į ES konstatavo, kad Europos Bendrijų įvardijimas kaip „supranacionalinės organizacijos“ kategorijos, kuri nėra numatyta Lenkijos Respublikos Konstitucijoje, kurios nuostatose kalbama apie „tarptautinę organizaciją“, nėra pakankamai motyvuotas. Stojimo sutartis yra sudaryta tarp valstybių narių, jau esančių Bendrijų ir ES narėmis, ir valstybių kandidačių, tarp jų – Lenkijos. Ši sutartis atitinka sutarties, numatytos Konstitucijos 90 straipsnio 1 dalyje, apibūdinimą. Valstybės narės lieka suverenūs subjektai – sutarties, įsteigiančios Bendrijas ir Europos Sąjungą, šalimis. Šitos valstybės ratifikuoja savarankiškai sudarytas ir jų konstitucijas atitinkančias sutartis ir turi teisę jas denonsuoti 1969 m. gegužės 23 d. Vienos konvencijoje dėl sutarčių teisės numatytais būdais ir laikantis joje nustatytų sąlygų. Nei stojimo sutartyje su aktais, esančiais jos integralia dalimi, nei Bendrijas ir Europos Sąjungą steigiančiose sutartyse, nei išvestinės Bendrijos teisės nuostatose nevartojama sąvoka „supranacionalinė organizacija“ Wyrok z dnia 11 maja 2005 r. Sygn. akt K 18/04, sentencja została ogłoszona dnia 17 maja 2005 r. w Dz. U. Nr 86, poz. 744. . 2010 m. lapkričio 24 d. sprendime dėl Lisabonos sutarties konstitucingumo „Tribunolas pabrėžia faktą, kad Europos Sąjunga lieka tarptautine organizacija“ Emmanuelle Saulnier-Cassia, « Jurisprudences nationales intéressant de droit de lʼUnion européenne (2010–2011) », p. 502. .

 

Dar vienas konstitucinės justicijos vertinimų kelias – pripažinti ES specifiškumą, tačiau plačiau šios temos nenagrinėti. Štai Čekijos Konstitucinio Teismo 2009 m. lapkričio 3 d. sprendime pažymėta, kad ES dėl savo raidos šiandien sudaro sui generis teisinį vienetą, kurį sunku klasifikuoti klasikinio politikos mokslo kategorijomis Žr. 2009/11/03, PL. ÚS 29/09: Treaty of Lisbon II,2009. .

9. Integracijos idėja kaip tipologinės kategorijos stuburas

Diskusijos dėl Europos Sąjungos teisinės esmės išryškino keletą aplinkybių. Pirmiausia pažymėtina, kad ES veiklos pradžioje labiausiai buvo pastebimi tarptautinei organizacijai būdingi bruožai, kad vėliau, šiam susivienijimui evoliucionuojant, išryškėjo jo specifiškumas, savotiška tarpvalstybiniams ir valstybinio pobūdžio dariniams būdingų bruožų jungtis.

ES ypatingumo, sui generis organizacijos, mišrios struktūros pripažinimas reiškia viena – mechaniškai negalime taikyti nei tarptautinėms organizacijoms, nei valstybiniams dariniams nagrinėti taikomų kriterijų. Ypač svarbu išsiaiškinti, ar tie požymiai yra tapatūs, ar tik kažkuo panašūs. Panašumas tam tikru aspektu neretai tik sukuria tapatumo iliuziją, kartais jis gali klaidinti.

Tarptautinės organizacijos, konfederacijos, federacijos kategorijos gerai žinomos. Žmogaus mąstymui būdinga jau turimas kategorijas pritaikyti naujai tikrovei. Neretai tai – paprasčiausias paaiškinimo kelias. Kita vertus, kai greta egzistuoja du ar keli gan skirtingi reiškiniai, įvardijami tuo pačiu vardu, vartojamos kategorijos turinys „išplaunamas“. Taip susiduriame ir su federacine valstybe, ir su valstybių federacija, ir federatyvine asociacija. Nebeaišku, kas yra tikra, o kas – tik panašu.

 

Nors naujos tipologinės kategorijos šalininkai akcentuoja sintetinę ES sampratą, tačiau iš esmės laikomasi hibridinės struktūros koncepcijos. Šiuo atžvilgiu nesvarbu, koks galutinis kvalifikavimas, tačiau visais atvejais Sąjungoje įžvelgiami dviejų kilmės šaltinių bruožai, kurie lemia jos originalumą. Hibridinė struktūra – visados kažkas laikina, kas vėliau turi evoliucionuoti viena ar kita kryptimi. Hibridinės ES sampratos autoriai regi du galimus Sąjungos raidos variantus: arba ES ilgainiui virsta „federacija“, arba ji grįžta į koordinuojančios tarptautinės organizacijos lygį. Kitaip sakant, galų gale turi įsivyrauti vieno tipo bruožai, kurie nusvers kito tipo bruožus. Hibrido koncepcija visados atspindi tam tikrą tarpinę situaciją, tam tikrą dviejų dalių samplaiką.

ES šešių dešimtmečių raidos tikrovė – kitokia. Jos sėkmę lemia ne tiek skirtingos kilmės elementai, kiek sėkminga jų jungtis. Tokios jungties pagrindas – Europos integracijos idėja. Ji lėmė ES sistemos kūrimą sintetinimo, o ne skirtingos kilmės elementų sudėjimo krūvon būdu. Integracijos organizacijos kategorija skiriasi nuo supranacionalinės organizacijos, federacinės asociacijos ar panašiai formuluojamų kategorijų pagal įvairios kilmės elementų jungties esmę bei atliekamą vaidmenį. Naują šio darinio kokybę lemia įvairiakilmių elementų sintezė, tie elementai, atsidūrę naujų ryšių sistemoje, pakinta, tampa naujos visumos organine dalimi. Naujoji sistema dėl savo originalaus pobūdžio plėtojasi kitaip nei minėtų elementų kilmės sistemos. Tokia naujo tipo sistema – ne laikinas, bet ilgalaikis reiškinys, kurio raidos negalima aiškinti pagal valstybės ar tarptautinės organizacijos raidos dėsnius.

 

Ir ES teisės specifika išryškėja ją suvokiant kaip regiono integracijos teisę. Integracijos idėja kaip siūlas karoliukus sukabina ir tarpvyriausybiškumą, ir supranacionalumą, ir federališkumą. Integracijos teisinės tvarkos funkcionavimas sietinas su specifine struktūra, kurią galėtume įvardyti kaip integracinę organizaciją. Neatsitiktinai ESTT teisėjai savo pastabose dėl ES prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos ES įvardijo „regioninės integracijos organizacija“ Document de réflexion de la CJUE sur certains aspects de lʼadhésion de lʼUnion européenne à la Convention EDH, p. 36. . Nors tai Teisingumo Teismo teisėjų pasitarime, o ne bylos sprendime suformuluota pozicija, ji reiškia daugiau nei doktrininį požiūrį.

Daugeliui hibridinės ES sampratos šalininkų Europos Sąjungos valdingos galios atrodo tarsi naujo valdžios lygmens, „uždėto“ ant nacionalinės valstybės valdžios lygmens, išraiška. Iš esmės tai federalistinė vizija, kuriai būdingas valdžios lygmenų hierarchinis išdėstymas vienoje sistemoje. Tokia samprata – pernelyg vienpusiška, iškreipianti tikrą integracijos modelio vaizdą. Neturime pamiršti, kad ES institucijų veikloje derinami tarpvyriausybinis ir Bendrijos metodai Apie tarpvyriausybinį ir Bendrijos metodus dabartinėje ES institucijų veikloje žr. Jean-Paul Jacqué, « Le nouveau discours de la méthode », 2011. .