Straipsnis Generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka: retrospektyva ir perspektyva

  • Bibliografinis aprašas: Vytautas Sinkevičius, „Generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka: retrospektyva ir perspektyva“, @eitis (lt), 2021, t. 1 787, ISSN 2424-421X.
  • Ankstesnis leidimas: Vytautas Sinkevičius, „Generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka: retrospektyva ir perspektyva“, Jurisprudencija, 2016, t. 23, nr. 1, p. 43–57, ISSN 1392-6195.
  • Institucinė prieskyra: Mykolo Romerio universiteto Teisės fakulteto Viešosios teisės institutas.

Santrauka. 1992 m. spalio 25 d. priimtoje Konstitucijoje generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka nebuvo nustatyta. Seimas 1992–2003 m. įstatymais daug kartų keitė generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarką. Seimas 2003 m. kovo 30 d. pakeitė Konstitucijos 118 straipsnį bei 84 straipsnio 11 punktą ir nustatė, kad generalinį prokurorą skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu. Seime 2015 m. spalio 15 d. įregistruotas Prokuratūros įstatymo pakeitimo įstatymo projektas, kuriame numatyta, kad

Generalinį prokurorą penkeriems metams Vyriausybės teikimu, Seimo pritarimu skiria ir iš pareigų atleidžia Respublikos Prezidentas. Generalinio prokuroro kandidatūras Lietuvos Respublikos Vyriausybei siūlo Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininkas ir Teisingumo ministras.

Šis įstatymo projektas prieštarauja Konstitucijai.

Pagrindiniai žodžiai: generalinis prokuroras, Respublikos Prezidentas, Seimas, Konstitucija, valdžių padalijimo principas.

 

Įvadas

1992 m. spalio 25 d. priimtoje Konstitucijoje generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka nebuvo nustatyta; Konstitucijos 118 straipsnyje buvo numatyta, kad prokurorų, taigi ir generalinio prokuroro, skyrimo ir atleidimo tvarką nustato įstatymas. Seimas 1992–2003 m. įstatymais daug kartų keitė generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarką. Seimas 2003 m. kovo 30 d. pakeitė Konstitucijos 118 straipsnį bei 84 straipsnio 11 punktą ir nustatė, kad generalinį prokurorą skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu. Seime 2015 m. spalio 15 d. įregistruotas Prokuratūros įstatymo pakeitimo įstatymo projektas, kuriame numatyta, kad

Generalinį prokurorą penkeriems metams Vyriausybės teikimu, Seimo pritarimu skiria ir iš pareigų atleidžia Respublikos Prezidentas. Generalinio prokuroro kandidatūras Lietuvos Respublikos Vyriausybei siūlo Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininkas ir Teisingumo ministras.

Šis įstatymo projektas, mūsų nuomone, prieštarauja Konstitucijai, nes įstatymu norima pakeisti Konstitucijoje įtvirtintą generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarką. Norint įstatymu pakeisti generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarką, prieš tai būtina atitinkamai pakeisti Konstitucijos 118 straipsnio 5 dalį ir 84 straipsnio 11 punktą.

 

Mokslinėje literatūroje nebuvo nagrinėta, ar įstatymu galima nustatyti, kad generalinį prokurorą Respublikos Prezidentas skiria Vyriausybės teikimu ir Seimo pritarimu.

Rengiant straipsnį naudoti norminių aktų analizės, loginis-analitinis, istorinis, teleologinis tyrimo metodai.

1. Generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka 1992–2003 metais

Prokuratūros teisinio statuso nustatymas valstybės valdžios institucinėje sąrangoje buvo viena sudėtingiausių konstitucinio reguliavimo problemų Žr. Juozas Žilys, „Lietuvos prokuratūros statuso raida: teisiniai istoriniai aspektai“, p. 24. . 1992 m. spalio 25 d. Tautos referendumu priimtoje Konstitucijoje prokuratūra kaip valstybės institucija nebuvo paminėta Žr. Armanas Abramavičius, „Prokuratūra“, p. 253. , nebuvo numatyta ir generalinio prokuroro pareigybė; Konstitucijoje buvo nurodytos prokurorų funkcijos, jos buvo nustatytos Konstitucijos IX skirsnio, pavadinto „Teismas“, 118 straipsnyje. Tai reiškė, kad „prokuratūra veikia ne kurioje nors kitoje, bet teisminę valdžią apibrėžiančioje teisinio reguliavimo erdvėje“ Juozas Žilys, „Prokuratūra pagal 1992 m. spalio 25 d. Lietuvos Respublikos Konstituciją“, p. 796. . Konstitucinis Teismas 1998 m. balandžio 21 d. nutarime konstatavo, kad toks teisinis reguliavimas rodo, jog prokurorai buvo traktuojami kaip teisminės valdžios sudedamoji dalis Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. balandžio 21 d. nutarimas, 1998. . Konstitucijoje nebuvo įtvirtinta konkreti prokurorų, taigi ir generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka, – jos 118 straipsnio 3 dalyje buvo nustatyta, kad „prokurorų […] skyrimo tvarką ir jų statusą nustato įstatymas“.

 

Nuo 1992 iki 2003 metų generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarka buvo daug kartų keičiama. Seimas 1994 m. spalio 13 d. priėmė Prokuratūros įstatymą Žr. Lietuvos Respublikos Prokuratūros įstatymas, 1994. , kurio 11 straipsnio 3 dalyje nustatė, kad „generalinį prokurorą septyneriems metams skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas“. Tą pačią dieną Seimas priėmė Lietuvos Respublikos įstatymą „Dėl Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo įgyvendinimo“ Lietuvos Respublikos įstatymas, „Dėl Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo įgyvendinimo“, 1994. , kuriuo nutarė nuo 1995 m. sausio 1 d. reformuoti Lietuvos Respublikos prokuratūrą, įsteigiant Generalinę prokuratūrą prie Lietuvos Aukščiausiojo Teismo; apygardų prokuratūras prie apygardų teismų, miestų ir rajonų prokuratūras reorganizuojant į apylinkių prokuratūras prie apylinkių teismų (1 str.). Buvo numatyta ir tai, kad „Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras prie Lietuvos Aukščiausiojo Teismo turi būti paskirtas iki 1994 m. lapkričio 15 dienos“ ir kad „dabar dirbančio generalinio prokuroro įgaliojimai pasibaigia paskyrus Lietuvos Respublikos generalinį prokurorą prie Lietuvos Aukščiausiojo Teismo“ (2 str.). Seimas 1994 m. spalio 20 d. pakeitė Teismų įstatymą Žr. Lietuvos Respublikos įstatymas „Dėl Lietuvos Respublikos teismų įstatymo pakeitimo“, 1994. ir nustatė, kad „generalinį prokurorą skiria ir atleidžia Lietuvos Respublikos Seimas Respublikos Prezidento teikimu.“ (66 str. 1 d.). Generalinio prokuroro įgaliojimų laikas nebuvo nustatytas. Seimas 1994 m. lapkričio 3 d. pakeitė Prokuratūros įstatymą Žr. Lietuvos Respublikos įstatymas „Dėl Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo“ ir Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo įgyvendinimo pakeitimo“, 1994. ir nustatė, kad „generalinį prokurorą septyneriems metams skiria ir atleidžia Lietuvos Respublikos Seimas Respublikos Prezidento teikimu“ (11 str. 3 d.).

 

Nurodytų Teismų ir Prokuratūros įstatymų nuostatų įgyvendinimas skiriant ir atleidžiant generalinį prokurorą sukėlė konstitucinį ginčą, kurį 1998 m. teko nagrinėti Konstituciniam Teismui. Ginčo esmė buvo tokia: atsižvelgdamas į Respublikos Prezidento 1994 m. gruodžio 15 d. dekretą, Seimas 1994 m. gruodžio 21 d. nutarimu paskyrė V. Nikitiną Lietuvos Respublikos generaliniu prokuroru. Respublikos Prezidentas 1997 m. vasario 17 d. dekretu Žr. Lietuvos Respublikos Prezidento 1997 m. vasario 17 d. dekretas nr. 1206 „Dėl teikimo Lietuvos Respublikos Seimui atleisti V. Nikitiną iš Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro pareigų“, 1997. teikė Seimui atleisti V. Nikitiną iš generalinio prokuroro pareigų ir laikinai, iki bus paskirtas generalinis prokuroras, pavesti generalinio prokuroro pavaduotojui A. Paulauskui eiti Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro pareigas. Respublikos Prezidentas taip pat pateikė Seimui atitinkamo Seimo nutarimo projektą. Tačiau Seimas Respublikos Prezidento pateiktame Seimo nutarimo projekte vietoje A. Paulausko pavardės, kurį Respublikos Prezidentas teikė Seimui skirti laikinai eiti generalinio prokuroro pareigas, įrašė kitą pavardę, t. y. V. Nikitino pavardę, ir balsavo už tokį nutarimą – Seimas 1997 m. vasario 25 d. nutarimu Žr. Lietuvos Respublikos Seimo 1997 m. vasario 25 d. nutarimas nr. VIII-120 „Dėl V. Nikitino atleidimo iš generalinio prokuroro pareigų“, 1997. atleido V. Nikitiną iš generalinio prokuroro pareigų (1 straipsnis) ir nustatė, kad „iki bus paskirtas Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras, V. Nikitinas eina generalinio prokuroro pareigas“ (2 straipsnis). Seimo narių grupė kreipėsi į Konstitucinį Teismą prašydama ištirti, ar nurodytas Seimo nutarimas neprieštarauja Konstitucijai, nes, pareiškėjo nuomone, asmenį skiriant

laikinai eiti generalinio prokuroro pareigas […] turėjo būti taikoma tokia pat tvarka kaip ir skiriant generalinį prokurorą. Taigi asmenį laikinai eiti generalinio prokuroro pareigas Seimas galėjo paskirti tik Respublikos Prezidento, o ne Seimo nario teikimu.
 

Konstitucinis Teismas 1998 m. balandžio 21 d. nutarime konstatavo, kad

Konstitucijoje konkrečiai neįvardyta, kas teikia Seimui generalinio prokuroro kandidatūrą. Ginčijamo nutarimo priėmimo metu Respublikos Prezidento išimtinė teisė teikti Seimui skirti ir atleisti generalinį prokurorą buvo įtvirtinta tiek Teismų, tiek Prokuratūros įstatyme. Kol įstatymas galioja, jis yra privalomas visiems, neišskiriant įstatymų leidėjo. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. balandžio 21 d. nutarimas, 1998.

Konstitucinis Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad

Seimo savarankiškumą riboja Konstitucijoje nustatyta Seimo kompetencija, taip pat pareiga laikytis Konstitucijos ir galiojančių įstatymų. Laikytis jų, taip pat Seimo statuto, turinčio įstatymo galią, reikalavimų yra ir Seimo, ir Seimo nario konstitucinė pareiga.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad

paskyrimas laikinai eiti generalinio prokuroro pareigas, kaip ir paskyrimas eiti jas nuolat, yra glaudžiai susiję. Asmens paskyrimas laikinai eiti generalinio prokuroro pareigas reiškė, kad jis įgijo visas generalinio prokuroro prerogatyvas, tarp jų ir procesines. Taigi darytina išvada, kad teikti Seimui asmenį laikinai eiti generalinio prokuroro pareigas privalėjo tas pats subjektas, kuris turėjo teisę teikti Seimui tvirtinti generalinį prokurorą.
 

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad

pagal tuo metu galiojusius Teismų ir Prokuratūros įstatymus generalinio prokuroro kandidatūrą Seimui teikti turėjo teisę Respublikos Prezidentas. Taigi asmenį eiti generalinio prokuroro pareigas Seimas galėjo skirti tik esant Respublikos Prezidento teikimui. Respublikos Prezidentas savo dekretu teikė Seimui atitinkamą asmenį eiti generalinio prokuroro pareigas. Seimas privalėjo šią kandidatūrą svarstyti ir turėjo teisę šiai kandidatūrai pritarti ar nepritarti. Tačiau Seimas pagal Seimo nario siūlymą eiti generalinio prokuroro pareigas paskyrė kitą asmenį, taip pažeisdamas minėtais įstatymais nustatytas Respublikos Prezidento galias.

Konstitucinis Teismas nutarė, kad Seimo nutarimo „Dėl V. Nikitino atleidimo iš generalinio prokuroro pareigų“ 2 punktas, kuriame buvo nustatyta, kad iki bus paskirtas Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras, V. Nikitinas eina generalinio prokuroro pareigas, prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio pirmajai daliai ir 89 straipsnio ketvirtajai daliai.

 

Konstitucinio Teismo 1998 m. balandžio 21 d. nutarimas labai svarbus dėl to, kad jame suformuluota subjektų, dalyvaujančių skiriant ir atleidžiant generalinį prokurorą, įgaliojimų doktrina. Aiškindamas tuo metu galiojusių Teismų ir Prokuratūros įstatymų nuostatas, kad generalinį prokurorą skiria ir atleidžia Lietuvos Respublikos Seimas Respublikos Prezidento teikimu, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad toks teisinis reguliavimas reiškia, jog tik Respublikos Prezidentas turi įgaliojimus teikti Seimui Generalinio Prokuroro kandidatūrą, o Seimas sprendžia tik tai, ar pateiktą asmenį paskirti/nepaskirti Generaliniu prokuroru. Vadinasi, nei Seimo nariai, nei kokie nors kiti subjektai negali teikti Seimui Generalinio prokuroro kandidatūros. Tai yra išimtinė Respublikos Prezidento kompetencija.

Seimas 1997 m. kovo 13 d. pakeitė Prokuratūros įstatymą ir nustatė, kad

generalinį prokurorą septyneriems metams skiria ir atleidžia Lietuvos Respublikos Seimas Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto teikimu. Generalinio prokuroro kandidatūras Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetui siūlo Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininkas ir teisingumo ministras (11 str. 3 d.) Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo 11 straipsnio pakeitimo ir papildymo įstatymas, 1997. .
 

Seimas 2000 m. lapkričio 28 d. dar kartą pakeitė Prokuratūros įstatymą Žr. Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo 11 straipsnio pakeitimo įstatymas, 2000. ir nustatė, kad „Generalinį prokurorą septyneriems metams skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas Lietuvos Respublikos Seimo pritarimu.“ Seimas 2003 m. kovo 20 d. pakeitė Konstitucijos 118 straipsnį ir nustatė, kad „generalinį prokurorą skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu Lietuvos Respublikos Konstitucijos 118 straipsnio pakeitimo įstatymas, 2003. (118 str. 5 d.). Kartu atitinkamai buvo pakeistas ir Konstitucijos 84 straipsnio 11 punktas, įtvirtinant jame nuostatą, kad Respublikos Prezidentas skiria ir atleidžia generalinį prokurorą Seimo pritarimu. Šios Konstitucijos pataisos įsigaliojo 2003 m. balandžio 21 d. Nurodytos Konstitucijos pataisos sąlygojo ankstesnės konstitucinės doktrinos koregavimą – Konstitucinis Teismas 2004 m. gegužės 13 d. nutarime konstatavo, kad

įsigaliojus Konstitucijos 118 straipsnio pakeitimo įstatymui Konstitucijos 118 straipsnyje yra nustatytas iš esmės kitoks nei pirma buvęs prokuroro konstitucinis institutas: yra įtvirtintas kitoks nei iki tol prokurorų konstitucinis statusas; yra įtvirtinta institucija, kuri anksčiau Konstitucijoje nebuvo įvardyta – Lietuvos Respublikos prokuratūra; nustatyta Lietuvos Respublikos prokuratūros sistema – ją sudaro Generalinė prokuratūra ir teritorinės prokuratūros; įtvirtinta Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro pareigybė ir nustatyta šio pareigūno skyrimo ir atleidimo iš pareigų tvarka ir kt. Todėl, nustačius iš esmės kitokį nei pirma buvęs prokuroro konstitucinį institutą ir Konstitucijoje įtvirtinus Lietuvos Respublikos prokuratūros statusą ir sistemą, aiškinant Konstitucijos 118 straipsnio nuostatas jau negalima remtis ankstesne Konstitucijos 118 straipsnio redakcija pagrįstos konstitucinės doktrinos teiginiu, kad prokurorai yra teisminės valdžios sudedamoji dalis (Konstitucinio Teismo 1994 m. vasario 14 d., 1995 m. gruodžio 6 d., 1997 m. spalio 1 d., 1998 m. balandžio 21 d. nutarimai). Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 13 d. nutarimas, 2004.
 

Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad

pagal Konstituciją Lietuvos Respublikos prokuratūra – tai centralizuota, specifinius valdingus įgaliojimus turinti valstybės institucija, ji nepriskiriama Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje nurodytoms valstybės valdžią vykdančioms institucijoms. Ji nėra teisminės valdžios sudedamoji dalis Teisės mokslinėje literatūroje kartais teigiama, kad „kalbant apie prokuratūros kaip institucijos statusą ir keliant klausimą, ar būtų logiška Lietuvos prokuratūrą priskirti teisminei valdžiai, vienintelį pagrįsta atsakymą pateikti yra sunkoka“ (Gintautas Danišauskas, Teisėsaugos institucijos, p. 146). Su tokia nuomone negalime sutikti, nes į klausimą, ar būtų logiška Lietuvos prokuratūrą priskirti teisminei valdžiai, Konstitucinis Teismas aiškiai atsakė 2004 m. gegužės 13 d. nutarime, kuriame konstatavo, kad prokuratūra nėra teisminės valdžios dalis. Todėl teigti, kad į nurodytą klausimą pateikti vienintelį pagrįstą atsakymą yra sunkoka, nėra jokio pagrindo. (Išskirta – V. S.).

Seimas 2003 m. balandžio 22 d priėmė įstatymą Žr. Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo pakeitimo įstatymas, 2003. , kuriuo Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymą išdėstė nauja redakciją. Prokuratūros įstatymo 22 straipsnio 2 dalyje buvo nustatyta, kad „generalinį prokurorą septyneriems metams skiria ir iš pareigų atleidžia Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu“. Seimas 2010 m. gegužės 27 d. vėl pakeitė Prokuratūros įstatymą Žr. Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo 22 straipsnio pakeitimo ir papildymo įstatymas, 2010. ir nustatė, kad „Generalinį prokurorą penkeriems metams skiria ir iš pareigų atleidžia Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu“ (22 str. 2 d.).

 

2. Nevykęs bandymas įstatymu pakeisti Konstitucijoje nustatytą generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo tvarką

Respublikos Prezidentė 2015 m. birželio 15 d. dekretu Žr. Lietuvos Respublikos Prezidento 2015 m. birželio 15 d. dekretas nr. 1 K-352 „Dėl Dariaus Valio atleidimo iš Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro pareigų“, 2015. atleido D. Valį iš Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro pareigų pasibaigus įgaliojimų laikui. Respublikos Prezidentė pateikė Seimui naujo generalinio prokuroro kandidatūrą, bet Seimas jai nepritarė. Praėjus keliems mėnesiams Respublikos Prezidentė pateikė Seimui kitą naujo generalinio prokuroro kandidatūrą, bet ir jai Seimas nepritarė. Konkrečių argumentų, kodėl Seimas nutarė nepritarti pateiktoms kandidatūroms, nebuvo pateikta, bet iš Seimo narių pasisakymų žiniasklaidoje matyti, kad viena iš priežasčių buvo tai, kad, jų nuomone, prieš teikiant naujo generalinio prokuroro kandidatūrą Seimui, ji nebuvo suderinta su Seimo dauguma. Respublikos Prezidentė pareiškė, kad jos Seimui pateiktos generalinio prokuroro kandidatūros buvo tinkamos, bet Seimas jas atmetė dėl to, nes nori, kad būtų paskirtas toks generalinis prokuroras, kuriam Seimas galėtų daryti įtaką. Respublikos Prezidentė pareiškė, kad ji pagalvos, ar teikti dar vieną generalinio prokuroro kandidatūrą šios kadencijos Seimui, kad naujas kandidatas galėtų būti teikiamas kitam, t. y. naujai išrinktam Seimui, kurio rinkimai vyks 2016 m. pabaigoje. Tai reiškė, kad generalinis prokuroras gali būti paskirtas tik po metų, kad Generalinė prokuratūra ilgą laiką neturės nuolatinio vadovo, o tai gali neigiamai atsiliepti prokuratūros veiklai. Valstybės valdžios institucijų, dalyvaujančių generalinio prokuroro skyrime, „nesusikalbėjimas“ sulaukė teisinės visuomenės kritikos.

 

Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto pirmininkas J. Sabatauskas parengė ir 2015 m. spalio 15 d. Seimo posėdžių Sekretoriate įregistravo Prokuratūros įstatymo 22 straipsnio 2 dalies pakeitimo įstatymo projektą, kuriuo pasiūlė nustatyti, kad

generalinį prokurorą penkeriems metams Vyriausybės teikimu, Seimo pritarimu skiria ir iš pareigų atleidžia Respublikos Prezidentas. Generalinio prokuroro kandidatūras Lietuvos Respublikos Vyriausybei siūlo Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininkas ir Teisingumo ministras. Generalinis prokuroras į tas pačias pareigas gali būti skiriamas ne daugiau kaip dviem kadencijoms iš eilės. Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo 22 straipsnio pakeitimo įstatymo projektas nr. XIIP-3650.

Projekto aiškinamajame rašte nurodoma, kad pagrindinė priežastis, paskatinusi parengti nurodytą projektą, yra tai, kad „iki šiol nėra paskirtas generalinis prokuroras“, kad reikia tikslinti „teisinę generalinio prokuroro skyrimo procedūrą“. Projekto autorius nurodo, kad „Vyriausybė tvarko krašto reikalus, saugo Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybę, garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką“, kad formuojant Vyriausybę „konstituciškai dalyvauja tiek Respublikos Prezidentas, tiek ir Lietuvos Respublikos Seimas“ ir kad „Vyriausybės dalyvavimas generalinio prokuroro skyrime yra plačiausiai paplitusi teisinė praktika demokratinėse valstybėse“. Projekto autoriaus nuomone, Konstitucija numato tik tai, kas teikia generalinio prokuroro kandidatūrą – tai daro Respublikos Prezidentas, bet nei Konstitucija, nei kiti teisės aktai nenustato, kokia yra generalinio prokuroro kandidatūros teikimo procedūra, kokios institucijos dalyvauja parenkant generalinio prokuroro kandidatūrą. Projekto autorius teigia, kad tokia padėtis rodo, jog yra teisinio reguliavimo spraga, kurią būtina užpildyti. Jų nuomone, nustačius, kad „generalinį prokurorą penkeriems metams Vyriausybės teikimu, Seimo pritarimu skiria ir iš pareigų atleidžia Respublikos Prezidentas“, o „Generalinio prokuroro kandidatūras Lietuvos Respublikos Vyriausybei siūlo Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininkas ir Teisingumo ministras“, būtų ne tik užpildyta nurodyta teisinio reguliavimo spraga, bet kartu būtų „užtikrintas konstitucinis valdžių padalijimo principas, įtvirtintas Konstitucijos 5 straipsnyje“. Projekto autorius rašo, kad „neigiamų pasekmių priėmus įstatymą nenumatoma“, kad tai turės teigiamų pasekmių „viešajam administravimui ir teisinei sistemai“, kad „priėmus Įstatymo projektą bus užtikrinta stabili Generalinės prokuratūros veikla, o tai padės gerinti kriminogeninę situaciją ir nuosekliau kovoti su korupcija“.

 

Panagrinėkime šį įstatymo projektą ir jį pagrindžiančius argumentus išsamiau. Konstitucijos 118 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad „generalinį prokurorą skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu“. Tokia pati norma įtvirtinta Konstitucijos 84 straipsnio 11 punkte. Taigi Konstitucijoje numatyti tik du subjektai, kurie dalyvauja skiriant ir atleidžiant generalinį prokurorą, t. y. Respublikos Prezidentas ir Seimas. Respublikos Prezidentas teikia Seimui generalinio prokuroro kandidatūrą, Seimas sprendžia, ar jai pritarti; jeigu Seimas pateiktai kandidatūrai pritaria – Respublikos Prezidentas skiria asmenį generaliniu prokuroru Seimo pritarimas generalinio prokuroro kandidatūrai nereiškia, kad Respublikos Prezidentas privalo paskirti asmenį generaliniu prokuroru. Respublikos Prezidentas turi teisę, o ne pareiga tokį asmenį paskirti generaliniu prokuroru. Po to, kai Seimas pritaria Generalinio prokuroro kandidatūrai, gali paaiškėti aplinkybės, kurios Respublikos Prezidentui nebuvo žinomos Seimui teikiant generalinio prokuroro kandidatūrą, ir kurios neleidžia asmens skirti generaliniu prokuroru. Tokiu atveju Respublikos Prezidentas turi Seimui teikti kito asmens kandidatūrą. . Analogiška yra generalinio prokuroro atleidimo tvarka: Respublikos Prezidentas kreipiasi į Seimą prašydamas pritarti generalinio prokuroro atleidimui, Seimas sprendžia, ar pritarti generalinio prokuroro atleidimui; jeigu Seimas pritaria generalinio prokuroro atleidimui – Respublikos Prezidentas atleidžia generalinį prokurorą. Pažymėtina, kad Konstitucijoje nėra numatyta, jog skiriant ir atleidžiant generalinį prokurorą galėtų dalyvauti kokios nors kitos valstybės institucijos ar jų pareigūnai Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2014 m. sausio 16 d. sprendimas, 2014. . Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijoje įtvirtinto valdžių padalijimo ir jų pusiausvyros principo turinį, savo nutarimuose daug kartų yra konstatavęs, jog šis principas reiškia ir tai, kad

jeigu Konstitucijoje yra nustatyti konkrečios valstybės valdžios institucijos įgaliojimai, ši valstybės institucija negali šių įgaliojimų atsisakyti, jų perduoti kuriai nors kitai institucijai, jie negali būti pakeisti ar apriboti įstatymu Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2005 m. rugpjūčio 23 d. nutarimas, 2005; Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. birželio 6 d. nutarimas, 2006. .
 

Konstitucinis Teismas yra konstatavęs ir tai, kad įstatymu draudžiama nustatyti papildomas tokių įgaliojimų įgyvendinimo sąlygas, o „norint juos pakeisti ar apriboti būtina priimti konstitucinę pataisą“ Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. balandžio 21 d. nutarimas, 1998. . Siūlomu Prokuratūros įstatymo pakeitimu norima įtvirtinti tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį generalinis prokuroras būtų skiriamas ir atleidžiamas Vyriausybės teikimu. Tai reiškia, kad Konstitucijos 118 straipsnio 5 dalyje ir 84 straipsnio 11 punkte numatytus įgaliojimus teikti Seimui generalinio prokuroro kandidatūrą Respublikos Prezidentas galės įgyvendinti tik esant Vyriausybės teikimui. Kol Vyriausybė nepateiks generalinio prokuroro kandidatūros, Respublikos Prezidentas negalės jos teikti Seimui. Taigi Konstitucijos 118 straipsnio 5 dalyje ir 84 straipsnio 11 punkte numatytos Respublikos Prezidento teisės teikti Seimui Generalinio prokuroro kandidatūrą įgyvendinimas būtų saistomas Vyriausybės teikimo. Tokiu teisiniu reguliavimu, jeigu jis būtų nustatytas, būtų apribota Respublikos Prezidento konstitucinė teisė teikti Seimui generalinio prokuroro kandidatūrą; į Konstitucijos 118 straipsnio 5 dalyje ir 84 straipsnio 11 punkte numatytą generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo procedūrą įsiterptų Konstitucijoje nenumatyti subjektas, t. y. Vyriausybė. Tai prieštarautų konstituciniam valdžių padalijimo principui, taip pat Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, kurioje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija.

 

Prokuratūros įstatymo 22 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto autoriaus argumentas, esą nei Konstitucija, nei kiti teisės aktai nenustato, kokia yra generalinio prokuroro kandidatūros teikimo procedūra, kokios institucijos dalyvauja parenkant generalinio prokuroro kandidatūrą, neišlaiko jokios kritikos. Vien dėl to, kad Konstitucijoje nustatytas reguliavimas yra visiškai aiškus: generalinio prokuroro kandidatūrą Seimui siūlo tik Respublikos Prezidentas. Tai reiškia, kad pagal Konstituciją tik Respublikos Prezidentas sprendžia, kokią kandidatūrą teikti Seimui. Pabrėžtina, kad jo sprendimas negali priklausyti nuo kitų valstybės institucijų ar pareigūnų sprendimų. Teisinio reguliavimo spragos, kaip teigia Prokuratūros įstatymo pakeitimo projekto autorius, šiuo atveju nėra, nes pagal Konstituciją įstatymais negali būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuris kaip nors apribotų Respublikos Prezidento teisę pasirinkti generalinio prokuroro kandidatūrą ir ją teikti Seimui. Konstitucija draudžia priimti tokius įstatymus. Su kuo konsultuotis parenkant generalinio prokuroro kandidatūrą, kieno nuomonės paprašyti ir pan., – tai tik Respublikos Prezidento reikalas. Pagal Konstituciją niekas negali Respublikos Prezidentui primesti generalinio prokuroro kandidatūros.

 

Konstitucinis Teismas yra ne tik atskleidęs konstitucinio valdžių padalijimo principo turinį, pagal kurį, kaip minėta, draudžiama įstatymais apriboti valstybės valdžios institucijai Konstitucijoje numatytus įgaliojimus (nagrinėjamu atveju – Respublikos Prezidentui Konstitucijoje numatytus įgaliojimus Seimui teikti generalinio prokuroro kandidatūrą). Konstitucinis Teismas yra suformulavęs Apeliacinio teismo teisėjų, taip pat kitų grandžių teisėjų skyrimo ir atleidimo konstitucinę doktriną, kuria, kaip tam tikra analogija, galime remtis analizuodami nurodytą Prokuratūros įstatymo pakeitimo projektą. Konstitucijos 112 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad Apeliacinio teismo teisėjus skiria Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu. Taigi Apeliacinio teismo teisėjo paskyrimo tvarka yra tokia pati, kaip ir generalinio prokuroro skyrimo tvarka: Seimo pritarimu juos skiria Respublikos Prezidentas. Konstitucinis Teismas nagrinėjo, ar Konstitucijai neprieštarauja Teismų įstatymo nuostatos, kad Apeliacinio teismo teisėjus Respublikos Prezidentas skiria ir atleidžia teisingumo ministro teikimu ir […] Seimo pritarimu. Konstitucinis Teismas 1999 m. gruodžio 21 d. nutarime konstatavo, kad ginčijamose Teismų įstatymo nuostatose numatytas

teisingumo ministro teikimas sukelia teisinius padarinius. Jei nėra teisingumo ministro teikimo, Respublikos Prezidentas asmens negali paskirti teisėju. Pagal Įstatymą teisingumo ministro teikimas – būtina Respublikos Prezidento įgaliojimų skiriant teisėjus įgyvendinimo sąlyga. Analogiška reikšmė atleidžiant teisėją iš pareigų tenka Įstatymo […] normose nustatytai teisingumo ministro teisei teikti Respublikos Prezidentui atitinkamus teisėjus atleisti iš pareigų. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1999 m. gruodžio 21 d. nutarimas, 1999.
 

Konstitucinis Teismas nurodė, kad tokiu teisiniu reguliavimu „pažeidžiama Konstitucijoje nustatyta teisėjų korpuso formavimo tvarka, įsiterpiama į Respublikos Prezidento […] kompetenciją“, nes Konstitucija nenumato teisingumo ministro teikimo skiriant teisėjus. Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Konstitucijos 84 straipsnio 11 punkte tvirtinti Respublikos Prezidento įgaliojimai formuojant teisminę valdžią yra reikšmingas valstybės vadovo konstitucinio statuso elementas, kad

nurodytų Respublikos Prezidento įgaliojimų šioje srityje pakeitimas ar apribojimas, taip pat tokios šių įgaliojimų įgyvendinimo tvarkos nustatymas, kai Respublikos Prezidento veiksmai būtų saistomi Konstitucijoje nenumatytų institucijų ar pareigūnų sprendimų, reikštų Respublikos Prezidento konstitucinės kompetencijos pasikeitimą (išskirta – V.S.).

Ginčijamas Teismų įstatymo nuostatas, pagal kurias savo konstitucines teises Respublikos Prezidentas gali įgyvendinti tik esant teisingumo ministro teikimui, Konstitucinis Teismas pripažino prieštaraujančiomis Konstitucijos 84 straipsnio 11 punktui, 5 straipsnio 2 dalyje nustatytam principui, kad valdžios galias riboja Konstitucija.

 

Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, įvertinęs siūlomo Prokuratūros įstatymo pakeitimo projektą, padarė pagrįstą išvadą, kad projektas prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam valdžių padalijimo principui, 7 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam Konstitucijos viršenybės principui, 84 straipsnio 11 punktui, 118 straipsnio 5 daliai, konstituciniam teisinės valstybės principui Žr. Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento 2015 m. spalio 26 d. išvada „Dėl Lietuvos Respublikos Prokuratūros įstatymo nr. I-599 22 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto nr. XIIP-3650“. . Išvadoje atkreipiamas dėmesys, kad norint Prokuratūros įstatyme įtvirtinti nuostatą, jog generalinis prokuroras skiriamas Vyriausybės teikimu, prieš tai būtina pakeisti Konstitucijos 118 straipsnio 5 dalį ir 84 straipsnio 14 punktą, tačiau „atitinkamo turinio Konstitucijos pataisa kartu su projektu nėra teikiama“.

 

Seimo statuto 138 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „jeigu Teisės departamentas pateikia išvadą, kad projektas prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Teisės ir teisėtvarkos komitetas privalo preliminariai apsvarstyti šį projektą“ Lietuvos Respublikos Seimo statutas, 1999. . Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas 2015 m. lapkričio 4 d. posėdyje apsvarstė Seimo kanceliarijos Teisės departamento išvadą, kad Prokuratūros įstatymo pakeitimo projekto nuostatos prieštarauja Konstitucijai, ir nutarė jai nepritarti Žr. Lietuvos Respublikos Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto 2015 m. lapkričio 4 d. išvada nr. 102-P-48 „Dėl preliminaraus įvertinimo, ar Lietuvos Respublikos Prokuratūros įstatymo nr. I-599 22 straipsnio pakeitimo įstatymo projektas nr. XIIP-3650 neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai“. . Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas savo sprendimą pagrindė taip:

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 84 straipsnio 11 punkte numatyta, kad Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Lietuvos Respublikos generalinį prokurorą. Analogiškos procedūros įtvirtintos Konstitucijos to paties straipsnio 14 punkte, kad Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu skiria ir atleidžia kariuomenės vadą, tačiau Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo 10 straipsnio 15 punkte yra nustatyta, kad Krašto apsaugos ministras teikia Respublikos Prezidentui siūlymus dėl kariuomenės vado kandidatūrų (išskirta – V. S.).
 

Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto argumentai negali būti laikomi teisiškai pagrįstais. Esminė klaida yra tai, kad Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas Konstituciją aiškino vadovaudamasis įstatymu (Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo nuostatomis) ir visiškai nekreipė dėmesio į Konstitucinio Teismo suformuotą Konstitucijos aiškinimo oficialią konstitucinę doktriną, kad

Konstitucijos normų ir principų negalima aiškinti remiantis įstatymų leidėjo ir kitų teisėkūros subjektų priimtais aktais, nes taip būtų paneigta Konstitucijos viršenybė teisės sistemoje. Priešingai, kiekvienu atveju Seimas, kaip ir kitos valstybinės valdžios institucijos, yra tiesiogiai saistomos Konstitucijos. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d. nutarimas, 2001; Atitaisymas, 2001.