Straipsnis Prokuroro sprendimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones

  • Bibliografinis aprašas: Skirmantė Gadeikytė1), Sonata Galentienė2), „Prokuroro sprendimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones“, @eitis (lt), 2016, t. 663, ISSN 2424-421X.
  • Ankstesnė laida: Skirmantė Gadeikytė1), Sonata Galentienė2), „Prokuroro sprendimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones“, Teisė, 2014, nr. 91, p. 119–134, ISSN 1392-1274.
  • Institucinė prieskyra: 1) Generalinės prokuratūros Viešojo intereso gynimo skyrius, 2) Vilniaus apygardos prokuratūros Viešojo intereso gynimo skyrius.
Santrauka: Straipsnyje nagrinėjamos prokuroro sprendimo atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones problemos: forma, pagrindai, apskundimo tvarka. Tiriamas vienas iš prokuroro vykdomos viešojo intereso gynimo funkcijos aspektų – sprendimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones, kaip prokuroro dispozityvumo nustatant viešojo intereso pažeidimą ir sprendžiant dėl viešojo intereso gynimo priemonių taikymo išraiška, ir identifikuojamos su tuo susijusios problemos.

Pagrindiniai žodžiai: prokuroras, viešasis interesas, gynimo priemonės, atsisakymas taikyti.
 

Įvadas

Viešojo intereso temą Lietuvoje yra nagrinėję prof. V. Mikelėnas, dr. E. Krivka, A. Driukas, dr. V. Valančius, V. Gečaitė, dr. U. Trumpulis ir kt. Apžvelgus mokslines publikacijas viešojo intereso tema, pažymėtina, kad nemažai dėmesio skiriama viešojo intereso sąvokos, viešojo intereso elementų, viešojo intereso subjektų ir objektų identifikavimo problemoms. Dr. E. Krivka nagrinėjo prokuroro – svarbiausio viešojo intereso gynimo subjekto viešojo intereso gynimo sistemoje, turinčio plačią diskrecijos teisę spręsti dėl viešojo intereso pažeidimo, teisę inicijuoti civilinę ar administracinę bylą ginant viešąjį interesą, šios teisės įgyvendinimo teisines prielaidas. Kartu reikia pažymėti, kad Lietuvos teisės doktrinoje iki šiol nebuvo nagrinėtas prokuroro sprendimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones ir su tuo susijusios problemos, todėl nagrinėjama tema yra nauja. Sprendimai atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones, priimami nutarimu, sudaro didžiąją dalį prokuroro sprendimų viešojo intereso gynimo srityje (vertinant, kad ieškinio, pareiškimo, prašymo teikimas teismui taip pat laikytinas prokuroro sprendimu). Pastaraisiais metais susiformavo nauja teisminių bylų rūšis – bylos dėl prokuroro nutarimų viešojo intereso gynimo srityje. Taigi, praktiškai ši sritis aktuali, joje susiduriama su problemomis, kurios nagrinėjamos straipsnyje.

Šio straipsnio tikslas – ištirti vieną iš prokuroro vykdomos viešojo intereso gynimo funkcijos aspektų – sprendimą atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones, kaip prokuroro dispozityvumo nustatant viešojo intereso pažeidimą ir sprendžiant dėl viešojo intereso gynimo priemonių taikymo išraišką, ir identifikuoti su tuo susijusias problemas. Tyrimo uždaviniai – šio sprendimo formos, pagrindų, apskundimo teismui tvarkos teisinio reglamentavimo analizė, atskyrimas nuo prokuroro nutarimų, priimtų Baudžiamojo proceso kodekso tvarka, ir nuo viešojo administravimo aktų, problemų, susijusių su nutarimo apskundimo teismui tvarka ir su teismo kompetencijos spręsti dėl prokuroro sprendimo atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones pagrįstumo ir teisėtumo ribomis, identifikavimas. Straipsniu siekiama paskatinti diskusijas šia tema.

 

Tyrimas pagrįstas teisės mokslo šaltinių, teisės aktų (įstatymų, prokuratūros vidaus teisės aktų) ir teismų praktikos analize. Tyrime naudotas sisteminis, lyginamasis, gramatinis metodai.

1. Prokuroro įgaliojimai ginant viešąjį interesą

Iki 2011 m. spalio 1 d. civiliniame procese galiojusios viešojo intereso gynimo sistemos esmę, anot prof. V. Nekrošiaus, sudarė šalies ex officio institutas Žr. Vytautas Nekrošius, „Viešojo intereso gynimas civiliniame procese ir Konstitucinio Teismo doktrina“, p. 1103. .

Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso pakeitimo ir papildymo įstatymu Žr. Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso pakeitimo ir papildymo įstatymas, 2011. pakeista CPK 49 straipsnio 1 dalis, nustatant, kad prokuroras turi teisę pareikšti ieškinį ar pareiškimą viešajam interesui ginti šiais atvejais: 1) Civilinio kodekso Žr. Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas, 2000. (toliau – CK), CPK ir kituose įstatymuose numatytais atvejais; 2) kitais atvejais, kai yra pagrindas ginti asmens, visuomenės ar valstybės teises ir teisėtus interesus. Šia pataisa buvo įtvirtinta abstrakti prokuroro pareiga ginti viešąjį interesą. Be to, buvo pakeistas ir Prokuratūros įstatymo 19 straipsnis Žr. Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 17, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 28, 33, 34, 35, 36, 37, 40, 41, 44, 47, 52 straipsnių pakeitimo ir papildymo, Įstatymo papildymo 34–1, 39–1 straipsniais ir 38 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymas, 2011. , jo 1 dalyje nustatant, kad prokurorai gina viešąjį interesą, kai nustato teisės akto pažeidimą, kuriuo pažeidžiamos asmens, visuomenės, valstybės teisės ir teisėti interesai, ir toks pažeidimas laikytinas viešojo intereso pažeidimu, o valstybės ar savivaldybių institucijos, kurių veiklos srityse buvo padarytas teisės aktų pažeidimas, nesiėmė priemonių jam pašalinti, arba kai tokios kompetentingos institucijos nėra. Pagal ankstesnį reglamentavimą prokurorai, nustatę asmens, visuomenės, valstybės teisių ir teisėtų interesų pažeidimą, viešąjį interesą gynė įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka pagal asmens, valstybės ar savivaldybių institucijos arba įstaigos pranešimą, pasiūlymą, pareiškimą, skundą arba savo iniciatyva, taip pat ir tais atvejais, kai kitų institucijų pareigūnai, tarnautojai ar jiems prilyginti asmenys, privalantys ginti šį interesą, nesiėmė priemonių pažeidimams pašalinti.

 

Teisės aktai prokurorui suteikia plačiausius įgaliojimus ginti viešąjį interesą, palyginti su kitais subjektais. Šią jo teisę (ir pareigą) nustato daugiau kaip dvidešimt CK ir CPK normų. Šios normos turi būti aiškinamos kaip įpareigojančios prokurorą ginti viešąjį interesą. Įstatymų leidėjas šiomis normomis įtvirtina esant viešąjį interesą konkrečiuose teisiniuose santykiuose, taigi byloje ši aplinkybė nekvestionuojama ir neįrodinėjama. Tačiau yra teisės normų, kurios nors ir tiesiogiai1 nustato prokuroro teisę kreiptis į teismą, tačiau šiais atvejais prokuroras turėtų įrodyti ne tik teisės normos pažeidimo faktą, bet ir tai, kodėl toks pažeidimas laikytinas viešojo intereso pažeidimu: tai CK 2.114 straipsnis (ieškinį dėl juridinio asmens įsteigimo pripažinimo neteisėtu gali paduoti prokuroras), 2.125 straipsnis (prokuroras turi teisę kreiptis dėl juridinio asmens veiklos tyrimo).

 

Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (toliau – LAT) išaiškino Žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyrius. 2010 m. rugsėjo 28 d. nutartis civilinėje byloje nr. 3K-3-363/2010. , kad pagal Prokuratūros įstatymą viešojo intereso gynimas yra teisės aktų pažeidimų pašalinimas pagal prokuratūrai suteiktus įgaliojimus, o Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 2 dalies 1 punkte, neribojant prokuroro kompetencijos šioje srityje konkrečiais atvejais, apibrėžiami prokuroro įgaliojimai pareikšti ieškinį ar prašymą teisme (pastaba – 2008-07-01 įstatymo nr. X-1661 redakcija, galiojusi nuo 2008-07-17 iki 2011-12-31). Svarbu pažymėti, kad prokuroras byloje neturi materialiojo teisinio suinteresuotumo, o tik procesinį. Prokurorui priklauso diskrecijos teisė spręsti, ar pažeisti teisės aktų reikalavimai ir kartu viešasis interesas, nuo to priklauso, ar jis kreipsis į teismą ir ar bus iškelta byla. Prokuratūros įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad prokuroras sprendimus priima savarankiškai ir vienvaldiškai, vadovaudamasis įstatymais ir protingumo principu. Konstitucijos 118 straipsnyje nustatyta, kad prokuroras nepriklausomas ir klauso tik įstatymo (ši nuostata perkelta į Prokuratūros įstatymo 11 str. 2 d.). Prokurorai privalo teisės aktų nustatyta tvarka ištirti informaciją apie galbūt pažeistą viešąjį interesą ir įvertinti tyrimo metu nustatytas aplinkybes. Tik nustatęs dvi sąlygas: padarytas teisės aktų reikalavimo pažeidimas ir šis pažeidimas laikytinas viešojo intereso pažeidimu, prokuroras gali inicijuoti civilinę bylą. Teismas negali atsisakyti priimti procesinį dokumentą, motyvuodamas, kad nėra viešojo intereso pažeidimo. Nors būta bandymų nustatyti tokį reglamentavimą – Lietuvos Respublikos viešojo intereso gynimo civiliniame ir administraciniame procese įstatymo projekto Žr. Lietuvos Respublikos viešojo intereso gynimo civiliniame ir administraciniame procese įstatymo projektas nr. XP-1963. 5 straipsnyje nurodyta, kad, spręsdamas ieškinio, skundo ar pareiškimo dėl viešojo intereso gynimo priėmimo klausimą, teismas taip pat įvertina ieškinio, skundo ar pareiškimo turinį; nustatęs, kad ieškiniu, skundu ar pareiškimu realiai nėra ginamas viešasis interesas arba kad viešąjį interesą bandoma ginti nesilaikant šio įstatymo 2 straipsnyje nustatytų principų, arba jeigu nuo teismo procesinio sprendimo, kuriame konstatuojama, kad pareiškėjas piktnaudžiauja materialiosiomis ar procesinėmis teisėmis, įsiteisėjimo praėjo mažiau kaip treji metai, teismas nutartimi ieškinį, skundą ar pareiškimą laiko nepaduotu ir grąžina jį padavusiam asmeniui. Aplinkybė, ar inicijuojamoje byloje yra viešasis interesas, kurį reikia ginti, laikytina ne procesinės teisės kreiptis į teismą ginant viešąjį interesą sąlyga, o viena iš teisės į ieškinio patenkinimą sąlygų. Teismų praktikoje pripažįstama, kad nustatyti, ar prokuroras kreipėsi į teismą gindamas viešąjį interesą ir ar jis pažeistas, gali tik teismas, išnagrinėjęs bylą, ir tai yra viena iš įrodinėtinų byloje aplinkybių ir pagrindas patenkinti ieškinį. Šiai nuomonei pritaria ir A. Driukas, ir V. Valančius Žr. Artūras Driukas, Virginijus Valančius, Civilinis procesas: teorija ir praktika, p. 688. .

 

LAT išaiškino, kad prokuroras, kaip nepriklausomas įstatymų vykdymo priežiūros garantas, savo iniciatyva ar pagal kitų asmenų pareiškimus nustatęs viešojo intereso pažeidimą, privalo imtis priemonių, kad pažeistas viešasis interesas būtų apgintas, t. y. nustatęs viešojo intereso pažeidimą, visais atvejais privalo imtis priemonių, kad įstatymo nustatyta forma ir tvarka pažeidimas būtų pašalintas Žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyrius, 2012 m. lapkričio 21 d. nutartis civilinėje byloje M. G. v. Kauno apygardos prokuratūra, Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra, nr. 3K-3-501/2012. . CPK numatyta ir dar viena viešojo intereso gynimo forma – išimtinė Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro teisė paduoti prašymą dėl proceso atnaujinimo civilinėse bylose, siekiant apginti viešąjį interesą (365 str. 2 d.), o Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 3 dalies 1 punkte nustatyta ir kita prokuroro viešojo intereso gynimo forma – įstoti į bylą kaip trečiasis asmuo, pareiškiantis savarankiškus reikalavimus dėl ginčo dalyko. Pastaroji kol kas netaikoma praktiškai, nes nėra atitinkamai pakeistas CPK, numatant prokuroro teisę įstoti kaip trečiajam asmeniui kaip viešojo intereso gynimo priemonę.

 

Vertinant galiojančio Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje nustatytą sąlygą, kad prokurorai gina viešąjį interesą, kai valstybės ar savivaldybių institucijos, kurių veiklos srityse buvo padarytas teisės aktų pažeidimas, nesiėmė priemonių jam pašalinti, arba kai tokios kompetentingos institucijos nėra, kyla klausimas, kokiu būdu prokuroras turėtų įsitikinti, kad institucija nesiėmė priemonių pažeidimui pašalinti. Aiškinant šią viešojo intereso gynimo sąlygą kaip reikalavimą prokurorui gauti formalų atsakymą iš institucijos, galėtų susidaryti situacija, kai prokuroras, įvertinęs surinktus duomenis, yra įsitikinęs esant pirmosioms dviem viešojo intereso gynimo sąlygoms – teisės aktų pažeidimui ir kad toks pažeidimas laikytinas viešojo intereso pažeidimu, tačiau nėra gavęs formalaus institucijos atsakymo dėl priemonių viešojo intereso pažeidimui pašalinti taikymo ir todėl negali inicijuoti viešojo intereso gynimo bylos. Viena vertus, tai nesiderintų su esama teismų praktika, kad prokuroras turi kreiptis į teismą per įstatymo nustatytą terminą nuo momento, kai surinko pakankamai duomenų ir tapo žinoma apie viešojo intereso pažeidimą. Kita vertus, prokuroras, vykdydamas viešojo intereso gynimo funkciją, taptų priklausomas nuo viešojo administravimo subjektų, o tai nesuderinama su prokuroro nepriklausomumo principu. Todėl manytina, kad prokurorui pakanka tyrimo metu surinktos medžiagos įsitikinti, ar kompetentinga institucija ėmėsi priemonių.

 

Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad prokuroras, pareiškęs ieškinį, prašymą, pareiškimą teismui ir turėdamas pagrindą manyti, kad valstybės ar savivaldybių institucijos netinkamai vykdė pareigas, apie tai informuoja institucijos steigėją ir (ar) imasi kitų šio įstatymo numatytų priemonių. Tokios priemonės numatytos Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje (kaip jau minėta, šioje dalyje numatyta ir teisė kreiptis į teismą, o ji nurodyta kaip sąlyga taikyti kitas priemones, todėl kritikuotina šio straipsnio konstrukcija): prokuroras, turėdamas pagrindą manyti, kad yra pažeisti teisės aktų reikalavimai, gindamas viešąjį interesą, turi teisę: reikalauti iš valstybės ar savivaldybių institucijų jų veiklos srityje spręsti dėl priemonių teisės pažeidimams pašalinti taikymo ir per 20 dienų nuo reikalavimo gavimo dienos informuoti prokuratūrą apie priimtą sprendimą (19 str. 3 d. 3 p.); nutarimu įspėti valstybės pareigūną, valstybės tarnautoją ar jiems prilygintą asmenį, kad nedarytų teisės pažeidimų (19 str. 3 d. 8 p.); nutarimu reikalauti atlikti valstybės pareigūno, valstybės tarnautojo ar jiems prilyginto asmens veiklos tarnybinį patikrinimą ir pasiūlyti patraukti juos drausminėn ar tarnybinėn atsakomybėn (19 str. 3 d. 9 p.). Šių priemonių taikymas turėtų užtikrinti, kad pirmiausia priemonių pašalinti viešojo intereso pažeidimą turi imtis institucija, kurios kompetencijos srityje yra padarytas pažeidimas, o prokuroras – tik tada, kai ši institucija neatlieka savo pareigos arba tokios institucijos nėra, ir taip padėti efektyvesnei viešojo intereso gynybai. Prokurorai gana aktyviai naudojasi šiomis viešojo intereso gynimo priemonėmis (2013 m. priemonės taikytos 30 kartų).

 

2. Prokuroro sprendimo atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones forma, teisinis reglamentavimas, atskyrimas nuo prokurorų nutarimų baudžiamajame procese ir nuo administracinių aktų, teisiniai padariniai

Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 4 dalyje reglamentuota, kad prokuroras, nenustatęs viešojo intereso pažeidimo, priima nutarimą atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones. Taigi prokuroro sprendimo atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones forma tvirtinta įstatyme. Pažymėtina, kad ši norma ir Prokuratūros įstatymo 15 straipsnio 4 dalis (aukštesniojo prokuroro įgaliojimai patikrinti prokuroro nutarimo teisėtumą ir pagrįstumą) yra vienintelės įstatymo normos, reglamentuojančios prokuroro nutarimus atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones (toliau – nutarimas). Minėtos Prokuratūros įstatymo normos yra detalizuotos vidiniuose prokuratūros teisės aktuose – Lietuvos Respublikos prokuratūros ir prokurorų kompetencijos nuostatuose (toliau – Kompetencijos nuostatai) Žr. Lietuvos Respublikos prokuratūros ir prokurorų kompetencijos nuostatai (Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2012-08-23 įsakymo nr. I-268 redakcija). , kuriuose įtvirtinta, kad, nenustačius teisinio pagrindo ar viešojo intereso pažeidimo, priimamas nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones (16.1.2., 19.3.2. p.), bei kad aukštesnysis prokuroras nutarimu panaikina nepagrįstą ar neteisėtą prokuroro nutarimą ir nurodo, kokius papildomus veiksmus atlikti (išskyrus, kokį sprendimą priimti) (16.5.1. p.) arba nutarimu pripažįsta pagrįstu bei teisėtu skundžiamą prokuroro nutarimą ir palieka jį galioti (16.5.2. p.).
 

Manytina, kad nutarimas, kaip atsisakymo taikyti viešojo intereso gynimo priemones forma, įstatymų leidėjo pasirinkta kaip prokuroro procesinio sprendimo baudžiamajame procese formos – nutarimo analogija. Tačiau ši formos analogija savaime nereiškia, kad nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones savo turiniu, teisine galia yra tapatus prokuroro procesiniams sprendimams baudžiamajame procese. Reikia pažymėti, kad prokuroro nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones iš esmės skiriasi nuo nutarimo, priimto BPK tvarka.

Prokuroro nutarimas, priimtas ikiteisminio tyrimo metu BPK tvarka, yra procesinis sprendimas, kurio subjektas, priėmimo pagrindai, apskundimo tvarka etc. yra išsamiai reglamentuoti baudžiamojo proceso įstatyme. Nutarimas, priimtas atlikus prokuroro tyrimą dėl galimo viešojo intereso pažeidimo, nėra reglamentuotas proceso įstatymuose, t. y. formaliai tai reikštų, kad nutarimas nėra procesinis sprendimas. Kalbant apie nutarimą kaip prokuroro sprendimą, neatsiejamai tenka nagrinėti patį prokuroro tyrimą dėl viešojo intereso pažeidimo kaip procedūrą.

 

Prokuroro tyrimas dėl galimo viešojo intereso pažeidimo ne tik nėra reglamentuotas proceso įstatymuose, bet apskritai neminimas Prokuratūros įstatyme. Tačiau objektyvi būtinybė lemia, kad prokuroras dėl viešojo intereso pažeidimo ir būtinybės taikyti viešojo intereso gynimo priemones gali spręsti tik surinkęs faktinius duomenis, išnagrinėjęs faktines ir teisines aplinkybes, t. y. atlikęs tyrimą. Tyrimą dėl galimo viešojo intereso pažeidimo reglamentuoja prokuratūros vidaus teisės aktai – Kompetencijos nuostatai (15.3., 15.6.,16.1., 16.1.1., 16.1.2., 16.3., 17.3., 18.5.,19.1., 19.3., 19.3.1., 19.3.2. p.) ir Asmenų aptarnavimo Lietuvos Respublikos prokuratūroje tvarkos aprašas Žr. Asmenų aptarnavimo Lietuvos Respublikos prokuratūroje tvarkos aprašas (patvirtintas Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2008-01-03 įsakymu nr. I-3). (33, 35 p.) Parengus šį straipsnį įsigaliojo Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2014-01-31 įsakymu nr. I-25 patvirtintos Rekomendacijos dėl viešojo intereso gynimo, kuriose reglamentuojamas prokuroro tyrimas dėl galimo viešojo intereso pažeidimo, prokuroro sprendimų priėmimas ir jų apskundimo tvarka. Nenagrinėjant konkrečių šio akto nuostatų, pasakytina, kad prokuratūros vidaus teisės aktas nepašalino šiame straipsnyje keliamų nepakankamo įstatymų lygmens reglamentavimo problemų. . Prokuroro atliekamo tyrimo tikslas – nustatyti, ar pažeistas viešasis interesas, ir spręsti dėl viešojo intereso gynimo priemonių taikymo. Bendrąja (ne procesine, nes nereglamentuota proceso įstatymų) prasme šis tyrimas yra ikiteisminis, nes baigiamas arba ieškinio, pareiškimo, prašymo ginant viešąjį interesą padavimu teismui, arba nutarimu atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones (neinicijuojant civilinės ar administracinės bylos teisme). Analogiškai ikiteisminis tyrimas baigiamas arba kaltinamojo akto surašymu ir bylos perdavimu teismui, arba nutarimu nutraukti ikiteisminį tyrimą BPK nustatytais pagrindais. Šis panašumas suponuoja, kad tyrimas dėl galimo viešojo intereso pažeidimo pagal savo turinį ir tikslą yra procesinė prokuroro veikla, kurios rezultatas – procesinis dokumentas (ieškinys, pareiškimas, prašymas teismui arba nutarimas). Tačiau pagal esamą įstatyminį reglamentavimą, tiksliau – jo nebuvimą, tiek tyrimas, tiek nutarimas laikytini kvaziprocesiniais, esančiais už civilinio ir administracinio proceso (kuriuose veikia prokuroras, gindamas viešąjį interesą), ribų. Tyrimą ir nutarimo priėmimą reglamentuojančios prokuratūros vidaus teisės aktų normos laikytinos ne procesinėmis, o procedūrinėmis. Pažymėtina, kad teismų praktikoje prokuroro veikla sprendžiant dėl viešojo intereso gynimo laikoma procesine. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje nr. AS525-231/2010 pažymėjo, kad prokuroras, spręsdamas dėl viešojo intereso gynimo (Prokuratūros įstatymo 2 str. 2 d. 7 p.), vykdo vieną iš savo funkcijų – padeda užtikrinti teisėtumą (Prokuratūros įstatymo 2 str. 1 d.) – atlikdamas atitinkamus procesinius veiksmus, numatytus Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 2 dalyje (pastaba – 2008-07-01 įstatymo nr. X-1661 redakcija, galiojusi nuo 2008-07-17 iki 2011-12-31) Žr. 2012 m. rugsėjo 19 d. aprobuotas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimas. .

 

Nuo nutarimo, priimto BPK tvarka, nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones skiriasi ir sukeliamais teisiniais dariniais: baudžiamajame procese prokuroro nutarimas sukelia teisinius padarinius proceso dalyviams, o tam tikrais atvejais – ir tretiesiems asmenims. Nutarimas nutraukti ikiteisminį tyrimą reiškia baudžiamojo persekiojimo pabaigą, o kartu – procesinių teisių ir pareigų pasibaigimą proceso dalyviams. Nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones nesukelia teisinių padarinių nei pareiškėjams, pagal kurių prašymus buvo pradėtas tyrimas, nei tretiesiems asmenims. Tai, kad prokuroras atsisako ginant viešąjį interesą inicijuoti civilinę ar administracinę bylą, niekaip nekeičia susiklosčiusios faktinės ar teisinės situacijos.

Prokuroro tyrimas dėl galimo viešojo intereso pažeidimo daugeliu atvejų pradedamas pagal fizinių ir juridinių asmenų, valstybės ar savivaldybės institucijų prašymą (kiti galimi pagrindai pradėti tyrimą yra prokuroro iniciatyva ir pagal atskirąsias teismo nutartis). Prokuroras nevykdo viešojo administravimo veiklos nei vienoje iš Viešojo administravimo įstatymo Žr. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas, 2006. 5 straipsnyje nurodytų pagrindinių viešojo administravimo sričių, nėra viešojo administravimo subjektas, todėl prašymas ginti viešąjį interesą nelaikytinas prašymu, kurio pagrindu pradedama administracinė procedūra (remiantis Viešojo administravimo įstatymo 21 str.). Nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones pagal subjektą, veiklos sritį, teisinius padarinius yra aiškiai atskiriamas ir nuo individualių administracinių aktų (Viešojo administravimo įstatymo 8 str.), ir nuo administracinės procedūros sprendimo (Viešojo administravimo įstatymo 34 str.).

 

Apibendrinant pasakytina, kad nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso priemones yra kvaziprocesinis prokuroro sprendimas, kuriuo baigiamas tyrimas dėl galimo viešojo intereso pažeidimo, nesukeliantis teisinių padarinių pareiškėjui ar tretiesiems asmenims. Nutarimas neatsiejamas nuo procesinės prokuroro veiklos ir yra šios veiklos rezultatas, tačiau formaliai nėra reglamentuojamas procesinių teisės normų. Nutarimo reglamentavimas įstatymo lygmeniu neišsamus, todėl dažnai kyla klausimų dėl nutarimo turinio, pagrindų ir ypač dėl apskundimo teismui tvarkos.

3. Prokuroro nutarimo atsisakyti taikyti viešojo intereso priemones pagrindai

Prokuroro nutarimas taikyti viešojo intereso gynimo priemones gali būti priimamas tik tokiu atveju, kai nenustatomas teisės akto reikalavimo pažeidimas, kuris laikytinas viešojo intereso pažeidimu (Prokuratūros įstatymo 19 str. 1 d.). Iš to darytina išvada, kad ne kiekvienas teisės akto reikalavimo pažeidimas kartu yra viešojo intereso pažeidimas, dėl kurio prokuroras galėtų kreiptis į teismą.
 

Kaip jau yra minėta, įstatymas nepateikia viešojo intereso apibrėžties. Tai paliekama spręsti teismų praktikai. Prokuroro diskrecija spręsti, ar konkrečioje situacijoje yra pažeistas viešasis interesas, yra formaliai neribota, tačiau kaip ir kiekvienas proceso dalyvis, kreipdamasis į teismą, taip ir prokuroras, tikisi, kad jo ginamos teisės ir teisėti interesai (prokuroro atveju – viešasis interesas) teismo bus apginti, o taikant kitas viešojo intereso gynimo priemones – kad viešasis interesas tokiu būdu bus apgintas efektyviau. Kyla klausimas, kokia yra prokuroro atliekamo vertinimo, siekiant nustatyti viešojo intereso buvimą ir galimą pažeidimą, apimtis, ar prokuroras yra saistomas teismų praktikoje suformuotų viešojo intereso sampratų įvairiose visuomeninių teisinių santykių srityse. Manytina, kad neišvengiamai prokuroro procesiniams sprendimams turi įtakos teismų formuojama praktika dėl viešojo intereso buvimo ginčo teisiniame santykyje, dėl jo pažeidimo ir dėl prokuroro materialiojo reikalavimo galimo patenkinimo.

Taigi prokuroras gali atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones tik dviem atvejais: jeigu jis nenustato teisės aktų reikalavimų pažeidimo arba, jeigu ir nustato, tačiau toks pažeidimas nelaikytinas viešojo intereso pažeidimu (tai galėtų būti ne imperatyvių teisės normų pažeidimas, ne viešosios teisės normų pažeidimas, tam tikri procedūriniai pažeidimai, kurie neturi esminės įtakos teisiniams santykiams modifikuoti).

Pažymėtina, kad visais Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje nustatytais įgaliojimais prokuroras gali naudotis tik tuo atveju, kai pažeisti teisės aktų reikalavimai, ir tik gindamas viešąjį interesą, kartu reikalauti pateikti dokumentus ir informaciją. Taigi prokuroras, iš paties kreipimosi į prokuratūrą subjekto, objekto, dalyko matydamas, kad ginčas yra kilęs tarp privačių asmenų, neišeina už privačių jų interesų ribų, teisiniai santykiai reglamentuojami ne viešosios teisės normų, nė vieno iš teisinių santykių dalyvių teisminės gynybos galimybės nėra ribotos, formaliai neturi pagrindo imtis Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje nustatytų priemonių.

 

Sudėtingiau atsakyti į klausimą, ar taikyti viešojo intereso gynimo priemones, kai yra suėjęs ieškinio senaties terminas. Kadangi, kaip minėta, kiekvienu atveju, nustatęs viešojo intereso pažeidimą, prokuroras ne tik turi teisę, bet ir privalo imtis priemonių, kad jis būtų apgintas, todėl šiais atvejais atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemonių prokuroras negali. Ieškinio senatis yra atsakovo gynybos priemonė, tik jis sprendžia, ar naudotis šia gynybos priemone, be to, pagal formuojamą teismų praktiką teismas gali atsisakyti taikyti ieškinio senatį. LAT Žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyrius, 2010 m. spalio 25 d. nutartis civilinėje byloje Kauno apygardos prokuratūros vyriausiojo prokuroro pavaduotojas v. Lietuvos Respublikos valstybė, Kauno miesto savivaldybės administracija, nr. 3K-3-417/2010. išaiškino, kad, atsižvelgiant į ginamų teisių ir vertybių pobūdį ir svarbą, gali būti padaryta išvada, jog byloje nėra pagrindo taikyti administracinio reikalavimo senaties termino pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo Žr. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas, 2000. (toliau – ABTĮ) 33 straipsnio 1 dalį. Taigi, net ir esant atsakovo prašymui taikyti ieškinio senatį, tik teismas gali nuspręsti, ar ją taikyti ir atsisakyti ginti pažeistą teisę, ar ne. Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio analizė suponuoja išvadą, kad prokurorui teisė nesikreipti į teismą ginant viešąjį interesą vien dėl to, kad yra pasibaigęs senaties terminas, nesuteikta. Ieškinio senaties terminas savaime negali paneigti siekiamo tikslo įgyvendinti teisingumą, pašalinant imperatyviųjų teisės normų pažeidimus ir kartu apginant viešąjį interesą Žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyrius, 2010 m. balandžio 19 d. nutartis civilinėje byloje Varėnos rajono apylinkės prokuratūros vyriausiasis prokuroras v. Alytaus apskrities viršininko administracija ir kt., nr. 3K-3-177/2010. .

 

Jei teismas konstatuoja, kad pareikštu ieškiniu siekiama apginti visuomenei svarbius interesus, pareikšto ieškinio atmetimas dėl ieškinio senaties termino pasibaigimo neatitiktų ieškinio senaties instituto paskirties. Tokiu atveju viešasis interesas užtikrinti realią pažeistų subjektinių teisių apsaugą nusveria interesą garantuoti teisinių santykių stabilumą. Tokia ieškinio senaties taikymo praktika yra suformuota LAT praktikoje Žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyrius, 2002 m. spalio 2 d. nutartis civilinėje byloje AB „Tauro“ bankas v. AB „Vilniaus vingis“, nr. 3K-3-1123/2002; 2007 m. gruodžio 18 d. nutartis civilinėje byloje Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras v. Vilniaus apskrities viršininko administracija ir kt., nr. 3K-3-578/2007. . Atsižvelgiant į išvardytus kriterijus, ieškinio senaties termino atnaujinimo klausimas turi būti sprendžiamas bylose, kuriose ginamas viešasis interesas, ginčijant galbūt neteisėtus aktus, kuriems likus galioti būtų paneigta kito asmens teisė ir iš ne teisės atsirastų teisė.

Pažymėtina, kad prokuroras, turėdamas neribotą kompetenciją vertinti ir spręsti dėl viešojo intereso pažeidimo, praktiniame darbe dažnai susiduria su sudėtingais teisiniais santykiais, kuriuose susipina viešieji ir privatūs interesai, taip pat susiduria skirtingi viešieji interesai. Tokiomis situacijomis būtina nustatyti viešojo ir privataus interesų santykį (jie gali būti priešingi, iš dalies ar visai sutampantys), taip pat pasverti, kuriam iš viešųjų interesų ginti skirtinas prioritetas.

 

Klausimų kyla, kai yra viešųjų interesų ar viešojo ir privataus intereso konkurencija. Viešojo intereso gynimas gali reikšti ir privataus intereso gynimą, nes viešasis ir privatus interesai koegzistuoja ir iš dalies sutampa. Tokia sutaptis yra viena iš priežasčių, dėl kurių civiliniame procese turi būti ginamas viešasis interesas Žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyrius, 2013 m. balandžio 19 d. nutartis civilinėje byloje Šiaulių apygardos vyriausiasis prokuroras v. Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos ir kt. nr. 3K-3-235/2013; 2012 m. birželio 8 d. nutartis civilinėje byloje Vilniaus apygardos vyriausiasis prokuroras v. K. S. ir V. S., nr. 3K-3-279/2012; 2007 m. gruodžio 18 d. nutartis civilinėje byloje Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras v. Vilniaus apskrities viršininko administracija, nr. 3K-3-578/2007. .

Pažymėtina, kad ne tik viešasis interesas, bet ir asmens teisės yra konstitucinės vertybės. Šios Konstitucijoje įtvirtintos vertybės – asmens teisių ir teisėtų interesų apsauga bei gynimas ir viešasis interesas – negali būti priešpriešinamos. Būtina užtikrinti tinkamą jų pusiausvyrą Žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyrius, 2010 m. balandžio 28 d. nutartis civilinėje byloje Klaipėdos miesto apylinkės vyriausiasis prokuroras v. Neringos savivaldybės taryba ir kt., nr. 3K-3-143/2010. .

 

Į šiuos teismų išaiškinimus dėl viešojo intereso apibrėžties, viešojo ir privataus intereso derinimo prokuroras paprastai atsižvelgia, spręsdamas dėl kreipimosi į teismą ginant viešąjį interesą, nes tai nulemia, ar prokuroras gali pagrįstai tikėtis, kad jo reikalavimai bus patenkinti. Kaip jau minėta, viešojo intereso pažeidimas yra sąlyga patenkinti prokuroro pareikštą ieškinį ginant viešąjį interesą, tačiau tai nėra procesinės teisės kreiptis į teismą prielaida. Manytina, kad prokuroras, remdamasis vien argumentais, kad jo kreipimasis į teismą neatitiktų proporcingumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų, atsisakyti kreiptis į teismą negali, nes šie kriterijai yra vertinamieji, todėl subjektyvūs. Priešingu atveju kiltų abejonių dėl prokuroro sprendimo nešališkumo. Klausimą, ar prokuroro prašomos taikyti priemonės viešajam interesui apginti atitinka proporcingumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus, turėtų išspręsti teismas, išnagrinėjęs bylą pagal prokuroro pareikštą ieškinį (taip pat kaip teismas, išnagrinėjęs bylą, nusprendžia dėl viešojo intereso buvimo ginčo situacijoje). Tik išnagrinėjęs bylą teismas gali nuspręsti, kuri iš vertybių – teisėtumas tam tikroje teisinių santykių srityje ar teisinių santykių stabilumas – yra svarbesnė konkrečioje viešojo intereso gynimo byloje.

Spręsdamas, ar kreiptis į teismą ginant viešąjį interesą, prokuroras turi įvertinti tai, kad jo procesinę veiklą reglamentuojančios teisės normos (CPK, Prokuratūros įstatymas) priskirtinos viešosios teisės sričiai, kurioje teisė suprantama kaip pareiga, todėl kiekvieną kartą nustatęs, kad yra pažeistas viešasis interesas ir yra pagrįstos prielaidos patenkinti prokuroro reiškiamą materialinį teisinį reikalavimą, jis privalo imtis viešojo intereso gynimo priemonių.

 

4. Prokuroro nutarimo atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones apskundimo tvarka

Pagal Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 4 dalį skundas dėl nutarimo atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones paduodamas aukštesniajam prokurorui per 30 dienų nuo nutarimo nuorašo gavimo dienos. Nutarimui apskųsti aktuali ir Prokuratūros įstatymo 15 straipsnio 4 dalis, numatanti, kad aukštesnysis prokuroras, gavęs skundą ar pranešimą dėl proceso įstatymo pažeidimo, gali jį nagrinėti pats arba pagal Kompetencijos nuostatus perduoti nagrinėti kitam aukštesniajam prokurorui. Prokuroro priimtą proceso sprendimą gali išnagrinėti tik vienas aukštesnysis prokuroras, priimdamas motyvuotą nutarimą. Aukštesniojo prokuroro sąvokos turinys atskleistas to paties straipsnio 1 dalyje.

Kompetencijos nuostatų 16.5., 17.5. punktuose nurodyti skundus dėl nutarimų padavę asmenys („nagrinėja asmenų skundus“) suprantami kaip pareiškėjai, pagal kurių pareiškimus, prašymus, skundus dėl galbūt pažeisto viešojo intereso buvo atliktas prokuroro tyrimas dėl galima manyti pažeisto viešojo intereso ir priimtas nutarimas atsisakyti taikyti viešojo intereso gynimo priemones, t. y. teisę paduoti skundą turintys subjektai visada yra pirminį prašymą padavę asmenys.

 

Prokuratūros įstatymo 19 straipsnio 4 dalyje nenurodyta, kokiais pagrindais gali būti skundžiamas prokuroro nutarimas. Skundus teikiantys asmenys nesutinka su prokuroro faktinių aplinkybių vertinimu, teisiniais argumentais, mano, kad yra viešasis interesas ir jo pažeidimas, reikalauja imtis viešojo intereso gynimo priemonių. Aukštesnysis prokuroras, nagrinėdamas skundą dėl prokuroro nutarimo, patikrina nutarimą pagrįstumo ir teisėtumo aspektais (Kompetencijos nuostatų 16.5 p., 16.5.1 ir 16.5.2 p.). Nepagrįstumas konstatuojamas, kai nesurinkti ar nepakankamai surinkti faktiniai duomenys (tyrimas neatliktas ar jo apimtis nepakankama), neatlikta savarankiška ir išsami faktinių duomenų analizė. Neteisėtumas suprantamas kaip neteisingas, neišsamus teisinis kvalifikavimas (kartu – teisinis nepagrįstumas). Prokuroro išvada dėl viešojo intereso pažeidimo ir priemonių taikymo turi būti pagrįsta faktinių aplinkybių ir teisės normų analize, t. y. turi būti pagrįsta ir teisėta. Paisant prokuroro nepriklausomumo principo (Prokuratūros įstatymo 11 str.), aukštesnysis prokuroras turi teisę nutarimu panaikinti nepagrįstą ar neteisėtą prokuroro nutarimą ir nurodyti, kokius atlikti papildomus veiksmus, tačiau negali nurodyti prokurorui, kokį sprendimą priimti (Kompetencijos nuostatų 16.5.1 p.).

Nenustatęs prokuroro sprendimo neteisėtumo ar nepagrįstumo, aukštesnysis prokuroras skundžiamą nutarimą pripažįsta pagrįstu bei teisėtu ir palieka jį galioti (Kompetencijos nuostatų 16.5.2 p.). Reikia pažymėti, kad galimi atvejai, kai nustatomi tam tikri prokuroro nutarimo trūkumai (pvz., nepakankama ar netiksli teisinė analizė), tačiau nutarimas nėra naikinamas, jei aukštesnysis prokuroras, atlikęs trūkstamą analizę, padaro išvadą, kad nėra pagrindo taikyti viešojo intereso gynimo priemones. Kitaip tariant, aukštesniojo prokuroro nutarimas nėra formalus, jis priimamas aukštesniajam prokurorui įvertinus tyrimo metu surinktus duomenis ir dar kartą įvertinus galimą viešojo intereso pažeidimą ir galimybes taikyti viešojo intereso gynimo priemones.