Straipsnis Lietuvos partinės sistemos teisinis reglamentavimas 1905–1919 metais

  • Bibliografinis aprašas: Kristina Ivanauskaitė-Pettinari, „Lietuvos partinės sistemos teisinis reglamentavimas 1905–1919 metais“, @eitis (lt), 2018, t. 1 080, ISSN 2424-421X.
  • Ankstesnis leidimas: Kristina Ivanauskaitė, „Lietuvos partinės sistemos teisinis reglamentavimas 1905–1919 metais“, Socialinių mokslų studijos, 2012, t. 4, nr. 3, p. 851–865, ISSN 2029–2236.
  • Institucinė prieskyra: Mykolo Romerio universiteto Teisės fakulteto Teisės filosofijos ir istorijos katedra.

Santrauka. Straipsnyje analizuojami bendrieji politinių partijų bruožai, jų požymiai. Identifikuojami teisiniai ir politologiniai politinių partijų bruožai. Siekiama atskleisti lietuviškųjų politinių partijų kūrimąsi lėmusius veiksnius: nagrinėjami lietuvių tautinio ir politinio atgimimo etapai, per kuriuos atskleidžiami partinės sistemos vystymosi epizodai, nelegalių visuomeninių judėjimų, organizacijų veikla. Straipsnyje aptariami teisės aktai, priimti Lietuvai atgavus nepriklausomybę, reglamentavę politinių partijų steigimąsi. Jie lyginami su okupantų priimtu teisiniu reglamentavimu bei objektyviąja realybe. Analizuojami teisinio reglamentavimo skirtumai įvairiais XIX a. pab. – XX a. pr. šalies valstybingumo etapais, aptariama valstybės administracinių institucijų ir pareigūnų įtaka formuojamai realybei. Straipsnyje atskleidžiamas politinių partijų statusas de jure ir de facto aspektu. Analizuojamos statuso nesutapimus suponavusios priežastys, aptariama jų įtaka šalies valstybingumui.

Pagrindiniai žodžiai: draugija, politinė partija, partinė sistema, teisinis reglamentavimas, susirinkimų teisinis reglamentavimas.

 

Įvadas

Lietuvos partinės sistemos genezė sulaukė gan didelio politologų dėmesio, tačiau istoriniu teisiniu aspektu buvo nagrinėta gana paviršutiniškai, nėra vientiso ir visapusiško darbo šia tema. Paskirų autorių straipsniai, glaustai nušviečiantys vieną ar kitą Lietuvos valstybingumo istorinį periodą, ir kelios monografijos, labiau nagrinėjančios politinės, o ne teisinės minties raidą – tai visas mūsų mokslininkų palikimas. Nagrinėjama tema aktualiausius tyrimus atliko E. Šileikis Žr. Egidijus Šileikis, Politinių partijų instucionalizavimas, 1997. , analizavęs pirmųjų politinių partijų ištakas nuo antikos laikų Graikijos iki šių dienų, aptaręs politinių partijų ir politinių organizacijų išskirtinumo viešajame nevalstybiniame sektoriuje aspektus, ir profesorius M. Romeris monografijoje „Lietuva. Studija apie Lietuvių tautos atgimimą“, atskleidęs politinių judėjimų aktyvėjimą, jų veiklos kryptis, tendencijas, aprašęs jų transformaciją į pirmąsias Lietuvos politines partijas. Todėl negausūs mokslininkų darbai bei visapusiškų, nuoseklių teorinių nagrinėjimų stoka skatina nagrinėti šią sritį.

Šio tyrimo objektas – Lietuvos partinės sistemos XIX a. pab. – XX a. pr. teisinio reglamentavimo genezė. Mokslinio tyrimo tikslas – išryškinti Lietuvos partinės sistemos teisinio reglamentavimo tradicijų kūrimąsi, atskleidus teisinio reglamentavimo genezę. Grindžiamieji teiginiai – carinės Rusijos okupuotoje Lietuvoje, bręstant tautinei savimonei, aktyvėjo veikla nelegalių organizacijų, grupuočių, kurios būrėsi aplink pirmuosius nelegalius lietuviškus laikraščius, iš kurių XX a. pradžioje išsivystė pirmosios neformalios politinės partijos, tačiau juridiškai įsisteigti jos galėto tik Lietuvai atgavus nepriklausomybę. Mokslinis tyrimas atliekamas taikant kokybinius metodus, tyrimui atlikti duomenys kaupti dokumentų rinkimo metodu. Tyrimui reikšmingų duomenų pasirinkimą lėmė siekis atskleisti Lietuvos Respublikos partinės sistemos raidą juridiniu aspektu, t. y. nesigilinant į politologų nagrinėjimas sritis.

 

1. Politinių partijų kūrimasis

Lietuvoje carinės Rusijos okupacijos metais, plintant tautos išsivadavimo iš priespaudos idėjoms, daugeliu atvejų skleidžiamoms nelegalios lietuviškos spaudos, žmonėms ėmė nebepakakti lietuviško žodžio, nes visuomenė „peraugo“ į kitą kokybinį lygmenį. P. Višinskis straipsnyje „Ko mums trūksta šiandien?“, išspausdintame 1901 m. laikraštyje „Varpas“ nr. 5–6, įrodinėjo, jog tautinį judėjimą būtina nukreipti politine vaga, nes politinė kova su Rusijos caro valdžia neįmanoma be politinės partijos, ji yra būtina politinės partijos politinei programai įgyvendinti ir tautos politiniams tikslams pasiekti. P. Višinskio nuomone, politinė partija gali padėti suburti bendraminčius, iškristalizuoti idėjas ir surasti būdus ir priemones minėtam tikslui pasiekti.

Jam iš esmės pritarė ir M. Romeris. Jis pažymėjo, kad politinės partijos išreiškia tautos poreikius, jos raidos kryptis, atspindi tam tikrą visuomeninio gyvenimo funkciją, ir visos jos yra reikalingos Žr. Michał Romer, Litewskie stronnictwa polityczne, s. 6−9. . Tik žinodami politines partijas formavusias jėgas, politinių partijų organizacinę struktūrą, politines programas, veiklos metodus, galėsime apibrėžti tautos raidos ypatybes, visuomeninę struktūrą, tautos ar atskirų jos grupių siekius, jų raidą, pokyčių priežastis.

Vienas iš laikraščio „Varpas“ autorių, pasivadinęs save Homo Novus, taip pat pasisakė už politinių partijų būtinybę, dar daugiau – jis atmetė visus kaltinimus politinėms partijoms, kaip organizacijoms, didinančioms visuomenės susipriešinimą, ir pažymėjo, kad „kova tarp liet. Partijų […] nieko nekenkia tautiškam judėjimui, priešingai, ji sujudina visus kampus mūsų Tėvynės, žadina iš miego ir pastiprina naujas sėklas“ Homo Novus (iš Žemaitijos), „Vardan teisybės (tęsimas)“, p. 22. . Atsižvelgiant į susiklosčiusią politinę padėtį šalyje, nepaisant valstybės valdžios pozicijos, įvairiose „krašto vietose, nesulaukdamos, kol bus galutinai išspręstos programos, centro bei partijos legalizavimo problemos, kūrėsi kuopos“ Albinas Gražiūnas, Krikščioniškoji demokratija Lietuvoje: Lietuvos krikščionių demokratų partijos istorijos bruožai, p. 29. .

 

XIX a. pab. – XX a. pr. Lietuvos inteligentai vis dažniau kėlė politinių partijų kūrimo būtinybės klausimą. J. Basanavičius, įžvelgęs politinių partijų poreikį, savo bendraminčiams siūlė įkurti politinę partiją, nes „yra reikalingas partijos vardas kai kuriems neatidėliotiniems reikalams“ Rimantas Miknys, Egidijus Motieka, „Tautiškoji lietuvių demokratų partija: idėjinės-politinės kūrimosi aplinkybės“, p. 90. . Tuo metu politinių partijų reikalingumą identifikavo daugelis inteligentų, o spaudoje buvo gausu pranešimų apie steigiamas politines partijas, politinių programų priėmimą etc.

Vis dėlto reikėtų pasakyti, kad nors kalbant apie politines partijas buvo vartojamas terminas „įsteigta“, tačiau toks politinių partijų statuso pavadinimas teisiškai vertintinas ydingai. Atsižvelgiant į tai, kad politinės partijos kaip juridinio asmens įsteigimas, vadovaujantis apibrėžtame laike ir erdvėje galiojančiais teisės aktais, reiškia nustatytų dokumentų parengimo, priėmimo ir tam tikrų procedūrų atlikimo visumą. Vadinasi, visų teisės aktais nustatytų steigimo dokumentų parengimas, jų priėmimas, laikantis teisės aktais nustatytos tvarkos, jų registravimas atitinkamose institucijose ir leidimo gavimas (jei to reikalauja galiojantys teisės aktai) sudaro tai, kas de jure yra vadintina sąvoka „įsteigimas“.

 

Vadovaujantis nusistovėjusia pasauline praktika, steigiant politinę partiją, visais atvejais yra būtinas steigiamojo susirinkimo sušaukimas, kuriame būtų priimtas sprendimas įsteigti politinę partiją ir patvirtinti politinės partijos įstatus, kuriuose būtų nustatyta organizacinė struktūra ir veiklos kryptys. Be to, suvažiavime turi būti išrenkamas pirmininkas, politinės partijos sekretorius, surašomas politinės partijos steigimo protokolas, priimama politinė programa. Atlikus šiuos veiksmus visuotinai priimta laikyti politinę partiją įsteigta, t. y., trūkstant bent vieno iš nurodytų elementų, nebūtų galima politinės partijos laikyti de jure įsteigta. Kita vertus, politinės partijos įsteigimas dar nesuponuoja teisės ją laikyti visateise bendruomenės nare, t. y. dauguma valstybių teisės aktais nustato privalomąją politinės partijos registraciją. Priešingu atveju, įsteigta, legali politinė partija dėl to, kad neturės juridinio asmens statuso, negalės visa apimtimi naudotis jai priklausančiomis teisėmis, t. y. negalės dalyvauti rinkimuose ir kelti kandidatus, įgyti turtą ir t. t.

Nagrinėjant šio klausimo teorinę pusę, būtina atkreipti dėmesį į dar vieną jo aspektą – literatūroje yra išskiriami svarbiausieji politinių partijų bruožai (pagrindinis veiklos tikslas – iškovoti valdžią; veikla grindžiama politine programa, įstatais; organizacinė struktūra; dalyvavimas rinkimų kampanijoje ir siekimas laimėti rinkimus ir sudaryti vyriausybę), tačiau tai yra politologinės kategorijos, o ne teisinės. Vis dėlto atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad literatūroje, kalbant apie politinių partijų įsteigimą, nevengiama painioti teisinių ir politologinių kategorijų.

 

Daugelis šio laikmečio teisininkų ir visuomenės veikėjų neidentifikavo kategorijų, kuriomis reiktų vadovautis, norint atskirti politines partijas nuo kitų organizuotos visuomenės grupių. Pavyzdžiui, „M. Riomeris TLDP Tautiškosios lietuvių demokratų partijos – aut. pastaba. net nelaiko politine partija, nes, jo nuomone, lietuvių kalbos teisių gynimo lozungas, kaip esminis reikalavimas, gali būti deklaruojamas kultūrinės organizacijos, o ne politinės partijos“ Ten pat, p. 83. . Šiuo klausimu R. Miknys neturėjo vienos nuomonės ir samprotaudamas apie tai klausė, „ar TLDP buvo partija, ar tautininkų srovės užuomazga, kurios idėjų bazėje formavosi viltininkai, vėliau vairininkai ir Tautos pažangos partija“ Ten pat. . Reikia pripažinti, kad mokslininkai ir visuomenės veikėjai, aptardami politinės partijos bruožus ir bandydami identifikuoti politinių partijų įsteigimo datą, naudojosi išimtinai politinėmis kategorijomis (tokiomis kaip: „esminis lozungas“, „tikslas“, „siekis“ etc.), teisines (steigimo dokumentų, politinės programos priėmimas, politinės partijos įsteigimas ir registravimas etc.) laikydami tik jas papildančiomis. Apibendrinant vyravusią poziciją, būtų galima konstatuoti, kad daugelis mokslininkų, visuomenės veikėjų esminiu politinės partijos įsteigimo bruožu laikė organizuotos grupės asmenų politinių siekių suformulavimą. Toks politinės partijos įsteigimo sąvokos išplėtimas yra iš esmės ydingas, nes jis ne tik neatitinka ex lege, bet ir per se yra prieštaringas jau vien dėl to, kad, jei politinės valdžios siekimą (politologinę kategoriją) priskirtumėme vienam iš pagrindinių politinės partijos požymių, tai, prisiminus to meto politinę padėtį Lietuvoje (carinės Rusijos okupacija, okupacinės valdžios teisės aktais politinės veiklos galimybių apribojimas etc.), politinės partijos neturėjo teisinių galimybių nei legaliomis priemonėmis siekti būti išrinktos į tautos atstovybę, nei per ją įgyvendinti savo narių politinius interesus, t. y. neturėjo pagrindinių politinės partijos (kaip politologinės kategorijos) požymių.

Darytina išvada, kad, tyrinėjant politines partijas politologiniu aspektu, galbūt galima kalbėti apie jų kūrimą XIX a. pab. – XX a. pr., tačiau analizuojant politinių partijų įsteigimą de jure, termino pradžia, nuo kurio galime pradėti politinę partiją vadinti ne juridinio asmens statuso neturinčiu visuomenės klubu, o politine partija, yra vėlesnė.

 

2. Politinių partijų teisinis reglamentavimas carinės ir kaizerinės okupacijų metais

Lemtingas tapo 1904 m. balandžio 24 d. (gegužės 7 d.) caro valdžios nutarimas dėl lietuvių spaudos draudimo panaikinimo. Panaikinus spaudos draudimą, „atsivėrusios naujos kultūrinės-organizacinės veiklos galimybės ilgainiui turėjo nulemti ir politinę mintį“ Ten pat, p. 93. . Lietuviškosios spaudos draudimo panaikinimas 1904 m. faktiškai reiškė oficialų lietuvių tautos pripažinimą de facto, todėl nuo 1904 m. atsirado naujos, kur kas palankesnės kultūrinės-organizacinės veiklos galimybės. Spaudos draudimo panaikinimu pasinaudojo nelegalios politinės partijos: savo veiklą siekė materializuoti leisdamos lietuviškus laikraščius; steigdamos kultūrinio pobūdžio organizacijas, jungiančias partijos narius į jau susikūrusių draugijų veiklą.

1905 m. carinei Rusijai ir kartu jos valdomai Lietuvai buvo reikšmingi, kadangi, revoliuciniams neramumams plintant, caras buvo priverstas daryti nuolaidų. Dėl to 1905 m. spalio 17 (30) d. caras išleido manifestą, kuriuo, neva žmonių gerovei, piliečiams garantavo asmens, spaudos, susirinkimų, sąjungų laisves Žr. Viršiausiasis manifestas, p. 2. . Manifestu pažadėta konstitucija ir demokratiškai renkamas parlamentas (Dūma). Dūmai, anksčiau įsteigtiems Rusijos atstovų rūmams, suteikė įstatymų leidžiamąją galią Žr. ten pat, p. 2. . Manifestu suteiktas teises netrukus ėmė reglamentuoti laikini įstatai.

 

Carui paskelbus manifestą, visuomenėje prasidėjo diskusijos dėl sąvokos „žodžio laisvė“ reikšmės ir prasmės. Žiniasklaidoje pasirodė faktiško jo kūrėjo grafo Vitte nuomonė dėl sąvokos interpretavimo: „jis, kaip manifesto autorius, laiko savo priederme griežtai pasisakyti ir spaudoje apskelbti, kad žodžiuose „žodžio laisvė“ manifestas supranta rašomojo ir sakomojo žodžio laisvę, t. y. kad „žodžio laisvė“ yra vis vien ką spaudos laisvė. O kad vienas iš deputatų pasakė: „Tai vadinasi, pas mus cenzūros jau nėra“, grafas Vitte atsakė:

Palaukite, ponai, reikia nesusipratimus atšalinti. Cenzūra, kaipo įstaiga, pasilieka, bet faktiškai ji nebeveiks. „Deputacijos pagal grafą Vitte“, p. 1.

Iki šiol politinės srovės neturėjo savo organizacijos, nes organizuota veikla buvo uždrausta, tačiau toks dviprasmiškas Rusijos caro aplinkos žmogaus 1905 m. spalio 17 (30) d. manifestu „suteiktų teisių“ vertinimas verčia abejoti dėl ketinimų rimtumo de facto suteikti Rusijos piliečiams politines teises.

 

Revoliucinių įvykių spaudžiama carinės Rusijos administracija liberalizavo savo kultūrinę politiką Lietuvos atžvilgiu. Susidarius teorinėms sąlygoms „kurti lietuviškas draugijas ir patvirtinus jų įstatus, pradėti legalią kultūrinę veiklą“ Rimantas Miknys, Lietuvos demokratų partija 19021915 metais, p. 58−59. , atsivėrus galimybėms „tautiniam-kultūriniam, iš dalies ir politiniam, švietimui ne tik per periodinę spaudą, bet ir leidžiant knygas“ Ten pat, p. 58−59. , 1906 m. liberalizuoto valdymo tautinės kultūros suvaržymus caro vyriausybė susilpnino. 1906–1907 m. Lietuvoje išsiplėtojo atstovavusių įvairioms politinėms-idėjinėms srovėms inteligentų veikla mokslo, meno ir literatūros, spaudos, švietimo srityse. Buvo steigiamos švietimo ir kultūros draugijos, ekonominės lietuvių smulkiųjų gamintojų, valstiečių organizacijos (kasos, kooperatyvai, žemės ūkio draugijos), leidžiama periodinė spauda. Poliarizavus politinei Lietuvos visuomenei, prisidėjo prie pagrindinių lietuvių politinių-idėjinių srovių galutinio susiformavimo. Politinių srovių atstovai veikė nelegaliai, bet „turėjo savo legalią periodinę spaudą: krikščioniškoji demokratija (krikščionys demokratai) – „Draugiją“, „Šaltinį“, „Nedėldienio skaitinius“, „Vienybę“; tautinė demokratija (tautiniai demokratai) – „Viltį“ (idėjiniu požiūriu), „Vairą“; liberalioji demokratija (demokratai liaudininkai) – „Lietuvos ūkininką“, „Lietuvos žinias“, „Vilniaus žinias“; socialinė demokratija (socialdemokratai) – „Naująją gadynę“, „Skardą“, „Žariją“, „Visuomenę“ Žr. ten pat, p. 95. .

 

Pasakytina, kad pirmasis ženklesnis bandymas reglamentuoti politinių partijų veiklą yra sietinas su 1906 m. kovo 4 d. prisiimtomis Rusijos caro administracijos taisyklėmis – „Laikinės taisyklės apie draugijas ir sąjungas“, reglamentavusiomis draugijų teisinę padėtį, numačiusiomis privalomąjį įstatų registravimą. Taisyklės leido kurtis profesinėms sąjungoms, kultūros ir švietimo draugijoms bei kitoms organizacijoms. Pirmasis jų straipsnis apibrėžė draugijos sąvoką: „draugija vadinasi kelių ypatų susivienijimas, kurios apsirinko bendram darbui kokį-nors tikslą, nejėškodamos sau iš to pelno; sąjunga vadinasi kelių tokių draugijų susijungimas“ Pilyps, „Keletas patėmijimų apie taisykles, paliečiančias susirinkimų ir draugijų tiesas“, p. 2. . Atsižvelgiant į tai, kad to meto teisės aktai politinių partijų neišskyrė iš kitų ekonominės naudos nesiekiančių organizacijų (susivienijimų), darytina išvada, kad šiomis taisyklėmis vadovaujantis galėjo būti steigiamos, o įsteigtos veikti, politinės partijos. Nors taisyklių antrasis straipsnis nustatė, kad „Draugijoms ir sąjungoms steigtis nereikia valdžios leidimo; gana išpildyti sekančias taisykles“ Ten pat, p. 3. , tačiau tų pačių taisyklių 17 straipsnis nustatė, kad draugijos įsteigėjai privalo paduoti gubernatoriui arba miesto viršininkui tam tikrą raštą, ir draugija tiktai tuomet tegali pradėti veikti, jeigu per dvi savaites po to rašto gavimo iš gubernatoriaus ar viršininko steigėjai negaus neigiamo atsakymo.

Trečiajame straipsnyje reglamentuota, kad įstatai yra reikalingi draugijoms, turinčioms skyrius, ir sąjungoms, t. y. draugijų susivienijimams. Draugijos, neužsiimančios platesne veikla, nei žmonių laisvalaikiui praleisti skirti susirinkimai, galėjo būti steigiamos be registracijos. Vadinasi, nors antrasis straipsnis deklaravo laisvą jungimąsi į draugijas, tačiau paskesnieji straipsniai numatė jo taikymo išimtis.

 

Šeštajame straipsnyje buvo įtvirtintas visuomenės saugumo principas, nurodant, kad negalima steigti tokių draugijų, kurių tikslas prieštarauja visuomenės dorai, baudžiamiesiems įstatymams ir viešajam ramumui Žr. ten pat. . 13–15 straipsniai reglamentavo komisijas, kurios turėjo priiminėti sprendimus dėl draugijos veiklos atitikties visuomenės dorai ir ramybei. Bet reikia pripažinti teisingu pastebėjimą lietuviškoje spaudoje, kad norint „įsteigti draugiją lietuviškų knygų platinimui ir lietuviškų mokyklų steigimui, tai, Dievas žino, ar tokia draugija […] nepasirodytų viešam ramumui pavojinga?“ Ten pat, p. 2.

Maža to, taisyklių 20 straipsnis numatė, kad įgyti ir parduoti nekilnojamąjį turtą, turėti kapitalo, būti ieškovu ir atsakovu teisme gali tik tokios draugijos, kurios pagal tam tikrus įstatus užregistruotos. Taisyklių 20 ir 28 straipsniai imperatyviai nustatė, kokios draugijos privalo gauti leidimą ir savo įstatų „užtvirtinimą“. Be to, 28 straipsnis imperatyviai nustatė, kad tiktai užregistruotos draugijos tegali aukas rinkti ir užsiimti kita draugijos naudai skirta veikla. Vadinasi, vadovaujantis 20 ir 28 straipsniais, kiekviena draugija, kuri ketina užsiimti platesnio profilio veikla, privalėjo gauti leidimą ir registruoti savo įstatus.

Vienuose taisyklių straipsniuose (pavyzdžiui, 2 straipsnyje) buvo deklaruojamas draugijų steigimosi laisvės principas, tačiau kituose (pavyzdžiui, 17, 20, 28 straipsniuose) buvo nustatomos išlygos, tačiau jos per definitionem atitiko susirinkimų laisvės, laisvo draugijų steigimosi principus. Vis dėlto, atsižvelgus į valstybės administracinio aparato veiklos metodus, principus ir jam suteiktų plačių įgaliojimų ribas, laisvas draugijų steigimosi principas buvo iš esmės paneigtas.

 

Taisyklių 18 straipsnis reglamentavo įstatų registravimą ir nustatė, kad gubernatoriui ar miesto viršininkui „apskelbime“ reikia nurodyti: draugijos steigimo tikslą, steigėjų buveinę, draugijos pirmininką, veikimo teritoriją; valdymo organų rinkimo, valdybos (jei numatyta) sudarymo ir papildymo tvarką, jos buveinę; narystės draugijoje (įstojimo ir išstojimo) procedūras. Vadovaujantis taisyklių nustatyta tvarka, įstatų projektas ne ilgiau kaip per vieną mėnesį patikrinamas ir tik tuomet, kai draugija įrašoma į tam tikrą registrą, ji įgyja teisę naudotis projekte nurodytomis teisėmis Žr. ten pat. .

Pasirinktas draugijų teisinis reglamentavimas spaudoje buvo įvertintas kritiškai. Buvo teigiama, kad taisyklėse neįtvirtinti susirinkimų laisvės ir laisvo draugijų steigimo principai, nes abiem atvejais buvo reikalingas valdžios atstovų atsiklausimas. Nors pačiose taisyklėse jis buvo vadinamas „apskelbimu“, tačiau pagal jį nebuvo galima nė viešo susirinkimo, nė draugijos įsteigti Žr. ten pat. . Kritikos sulaukė tikslingas vengimas juridinio asmens steigimą reglamentuoti pareikštine (kai pakanka tik steigėjo valios pareiškimo) ar pareikštine-normatyvine (kai nėra būtinas institucijų leidimas, tačiau, registruojant juridinį asmenį, tikrinama steigimo dokumentų atitiktis teisės aktais nustatytiems reikalavimams) tvarkomis. Taisyklėse pasirinkta ir įtvirtinta politinės partijos, kaip juridinio asmens, įsteigimo leidimine tvarka (kai steigiant tokį juridinį asmenį būtina gauti teisės aktais numatytos institucijos leidimą ir tik po to, sudarius ir priėmus steigimo dokumentus, steigti juridinį asmenį ir jį įregistruoti teisės aktais numatytame juridinių asmenų registre) yra palanki nedemokratinių valstybių režimams. Taip yra todėl, kad šio modelio pasirinkimas sudaro teisines galimybes valstybės administraciniam aparatui griežčiau prižiūrėti ir kontroliuoti, kokios draugijos gali būti įkurtos (tarp jų ir politinės partijos).

 

Ne mažiau reikšmingas teisės aktas, turėjęs tiesioginės įtakos politinių partijų formavimuisi ir veiklai, – Aukščiausiuoju Paliepimu 1906 m. kovo 4 d. patvirtintos „Naujos laikinės taisyklės apie susirinkimus“ Žr. Laikinės taisyklės apie susirinkimus, p. 3. , kurios nustatė bendruosius susirinkimų organizavimo ir vykdymo principus. Buvo numatyta atsakomybė už dalyvavimą susirinkimuose, kuriems nebuvo gautas leidimas: asmuo, kuris dalyvavo uždraustame susirinkime arba dėl kurio veiksmų ar kalbų susirinkimas buvo uždarytas, baudžiamas iki 1 mėnesio arešto arba iki 100 rublių baudos Žr. Laikinės taisyklės apie susirinkimus II (pabaiga), p. 2. . Pasakytina, kad ši nuostata įgyja visai kitą prasmę, kai yra žinoma, jos taisyklėse buvo nustatyta ne pareikštinė ar pareikštinė-normatyvinė, o leidiminė susirinkimų organizavimo sistema. To meto spaudoje tai neliko nepastebėta. Pasirodė svarstymai spaudoje, ar tos taisyklės atitinka susirinkimų laisvės principą. Buvo teigiama, kad taisyklės neatitinka pamatinio laisvės požymio, kuris pasižymi tuo, kad susirinkimams nereikalingas valdžios leidimas, o reikalingas tiktai pranešimas, jog ten ir ten tuomet ir tuomet susirinkimas bus Žr. ten pat. . Aptariamojo laikmečio situacija neliko nepastebėta ir profesoriaus A. I. Jelistratovo darbuose. Kalbėdamas apie draugijų teisinę padėtį jis yra nurodęs, kad „Organizacijų teisė susidarė iš pareigūnų įgaliojimų, kurie buvo detaliai reglamentuoti“ Arkadij Ivanovič Elistratov, Оcherk administrativnogo prava: gosudarstvennoe izdatelstvo, s. 43. . Tam neprieštaravo ir A. A. Ritichas, jis teigė, kad

susirinkimai galėjo vykti tik iš anksto nustatytu klausimu, nenukrypstant nuo temos. Nukrypus nuo temos susirinkimas uždaromas. Nepaklusus galėjo būti taikomos represijos, sodinama į kalėjimą, daugiau neišduodamas leidimas organizuoti susirinkimą. Ten pat, s. 204.
 

Taisyklės reglamentavo ir susirinkimo nutraukimo pagrindus. Buvo nustatyta, kad jeigu susirinkimo tikslas prieštarauja baudžiamiesiems įstatymams, visuomenės dorovei ir ramumai, arba jei susirinkimo organizatoriai pasirinktų uždraustą viešojo susirinkimo vietą, policijos viršininkas uždraudžia susirinkimą Žr. Laikinės taisyklės apie susirinkimus II (Pabaiga), p. 2. . Nors analogiškos nuostatos yra būdingos daugeliui demokratiškų valstybių, tačiau kitos normos situaciją koregavo iš esmė. Buvo nustatyta, kad susirinkimas privalo būti nutrauktas, jei susirinkimo metu pradedami maištą skatinantys pasisakymai, ginamos ar teisinamos piktadarybės, raginama nepaklusti valdžiai, platinami piktadariški atsišaukimai ir raštai Žr. ten pat. . Vadinasi, vadovaujantis patvirtintomis taisyklėmis, bet kokie susirinkimai, kuriuose nepalankiai atsiliepiama apie šalies valdžią, yra platinama lietuviška spauda, galėjo būti pripažįstami pažeidžiančiais viešajam susirinkimui keliamus reikalavimui ir būti nutraukti.

Darytina išvada, kad, nepaisant caro deklaratyvių lozungų, de facto suorganizuoti susirinkimą, kuriame būtų svarstomi nepalankūs to meto carinės Rusijos valdžiai klausimai, legaliai buvo neįmanoma. Administracinės teisės profesorius A. I. Jelistratov, aptardamas esamą juridinę situaciją, yra konstatavęs, kad „Visuomenė neturėjo realių politinių teisių, teisės daryti įtakos deputatams ir buvo jų fikcija“ Ten pat, p. 14. . Profesorius kritiškai vertino susirinkimų, sąjungų galimybę laisvai veikti ir teigė, kad tik „teoriškai sąjungos ir susirinkimai turėjo žodžio laisvę“ Ten pat, p. 216 . Be to, atkreipė dėmesį į tai, kad

Savivaldybių administracija labai griežtai reglamentavo susirinkimų ir sąjungų veiklą ir buvo jiems nustatyta labai daug veiklos reikalavimų. Ji galėjo tiesiogiai kištis į jų veiklą, taikyti represijas, kurias priėmė teismas. Arkadij Ivanovič Elistratov, Оcherk administrativnogo prava: gosudarstvennoe izdatelstvo, s. 27.
 

Vadinasi, nors panaikinus draudimą buvo galima de jure pradėti kurti politines partijas, o po pilietines laisves suteikusio manifesto atrodė, kad nebus varžoma politinė veikla, tačiau, padėčiai stabilizavusis, Rusijos caro valdžia, nors formaliai niekada ir neatšaukdama, pradėjo naikinti savo padarytas nuolaidas. Buvo priimami teisės aktai, leidę Rusijos caro administracijai kontroliuoti draugijų steigimąsi ir veiklą. Tad nors manifestas deklaravo demokratines vertybes, tačiau priėmus teisės aktus, reglamentuojančius pasinaudojimo šiomis teisėmis būdus, situacija de facto skyrėsi. Caro administracijos veiksmai buvo nukreipti prieš draugijas ir žmones, nepalankiai atsiliepiančius apie valstybės valdžią. Spaudoje buvo gausu pranešimų apie politinių bylų pradėjimą, esamos padėties komentarų ir vertinimų: „visa pas mus, kas tikrai yra opozicijoj prieš vyriausybę, vadinama vienais ir tais pačiais vardais, taip įsigyvenusiais butent, „politiškas neištikimumas“, „įtariamasai žmogus“, ypatai „priešingos vyriausybei pakraipos“, „prieš valdiško veikimo“ ir t. t.“ N. Karejev, „Laikraščiai“, p. 4.

Buvo persekiojami asmenys, dalyvavę Rusijos caro administracijai priešiškoje veikloje. Spaudoje pasirodė pranešimai, kad Vidaus reikalų ministras įsakė visiems gubernatoriams ir miestų viršininkams akyliau prižiūrėti visuomenės klubus, nes Policijos departamentas gaunąs žinių, kad provincijos klubuose dažnai būna prieš valdžią nukreiptų kalbų ir diskusijų, kritikuojami policijos darbai. Tas pats ministras išaiškino, kad žmonių savigynos draugijos, nukreiptos prieš revoliuciją, neturi būti leidžiamos lygiaverčiai ginkluotoms revoliucionierių kuopoms Žr. Kitur, „Valdžios rūpesčiai“, p. 2. . Knygynams buvo įsakyta pasirašyti, kad jie daugiau nepardavinės uždraustų cenzūros brošiūrų ir radikaliųjų politinių partijų programų Žr. Kitur, „Brošiurų konfiskavimas“, p. 2. . Spaudoje buvo gausu pranešimų apie besikeičiantį politinių bylų skaičių, jis nuolat augo. Teisingumo ministras bylų išnagrinėjimui išleido įsakymą, kad teismo rūmai priimtų sprendimus dėl tų bylų be jokių išteisinimų Žr. Kitur, Vilniaus žinios, p. 2. .

 

Pasakytina, kad pranešimų spaudoje apie politinių bylų pradėjimą, kratas, siekius steigti draugijas pagausėjo 1907 m. rudenį, kai caras paleido nepaklusnią antrąją Rusijos Valstybės Dūmą. Buvo dar labiau suvaržytos darbininkų galimybes išrinkti savo atstovus. Buvo suimami žmonės, dalyvavę draugijų (nelegalių politinių partijų), nepaklususių caro valdžiai, veikloje. Pavyzdžiui, vyskupas E. Ropas buvo ištremtas už tai, kad buvo apkaltintas veikimu prieš Rusijos valdžią ir šios veiklos įrodymas buvęs Katalikų konstitucinės partijos įkūrimas.

Vysk. E. Ropo ištrėmimas už šios partijos kūrimą faktiškai reiškė ne ką kitą, kaip tai, jog krikščionių demokratų partijos rusų valdžios laikomos neleistinomis partijomis ir apie tokių partijų legalizavimą – bent reakcijos siautėjimo metu – negali būti nei kalbos. Albinas Gražiūnas, Krikščioniškoji demokratija Lietuvoje: Lietuvos krikščionių demokratų partijos istorijos bruožai, p. 26.

Caro manifestas, dovanojęs Rusijos imperijos gyventojams visas demokratines teises ir laisves, ir liko tik popieriuje. Nepaisant to, jos bent formaliai suteikė sąlygas legaliai kovoti su caro administracija.

Politinių partijų reglamentavimo srityje situacija de jure pasikeitė 1915 m. kaizerinei Vokietijai okupavus Lietuvą. Lietuvos politinių partijų juridinį statusą lėmė Vokietijos kariuomenės vyriausiojo karo vado 1915 m. liepos 28 d. potvarkis dėl susirinkimų ir draugijų teisės užimtuose Rusijos kraštuose dešiniojoje Vyslos pusėje Žr. Paliepimas apie susirinkimus bei draugijų teises užimtuose Rusijos kraštuose dešiniojoj Vyslos pusėje, p. 28−29; Paliepimas [dėl draugijų uždarymo ir pranešimo apie naujų įsteigimą], p. 94. , kurio 5 paragrafas nustatė, kad „visos bendrovės ar draugijos, kurios […] gvildena politikos reikalus, uždaromos. Naujai steigti tokias bendroves arba draugijas užginta“.

 

Nors Lietuvoje XIX a. pab. iki XX a. pr. daugelis įvairių judėjimų, visuomenės ratelių buvo linkę save prisiskirti politinių partijų grupei, tačiau atsižvelgus į tai, kad šie politiniai judėjimai, rateliai neturėjo juridinio asmens teisių, nebuvo registruoti ir jų nepripažino valstybinės valdžios institucijos, jų negalima de jure vadinti politinėmis partijomis.

XIX a. pab. – XX a. pr. besikuriančios įvairios kuopos, draugijos, būreliai, partijos ir t. t. buvo pirmieji lietuvių bandymai burtis į grupes ir organizuotai siekti bendrų tikslų įgyvendinimo. Vis dėlto teorijoje vieningai sutariama, kad vienas iš charakterizuojančių politinių partijų požymių yra valdžios siekimas ir siekis realizuoti savo politinius interesus. Atsižvelgiant į tai, kad iki 1905 m. spalio 17 d. politinė veikla apskritai buvo uždrausta, o nuo 1905 m. iki 1915 m., nors ir de jure nebuvo uždrausta, tačiau politinės partijos neturėjo jokių juridinių galimybių dalyvauti politinėje veikloje – siekti valdžios ir realizuoti savo organizacijos siekius. Maža to, politinė veikla buvo varžoma, represuojami visi nepaklusę Rusijos caro valdžiai, ardantys carinės Rusijos imperiją. Situacija de jure pasikeitė 1915 m. kaizerinei Vokietijai okupavus Lietuvą ir uždraudus politines partijas.

 

3. Pirmosios legalios lietuviškos partijos

Lietuvai atkūrus nepriklausomybę, Lietuvos Valstybės Laikinosios Konstitucijos pamatiniuose dėsniuose pirmąjį kartą nepriklausomos Lietuvos istorijoje 23 straipsnyje de jure buvo įtvirtintas draugijų laisvės principas –

Laiduojama (garantuojama) […] spaudos, žodžio, susirinkimų ir draugijų laisvė, jeigu tik tikslas ir vykdomieji įrankiai nėra priešingi Valstybės įstatymams. „Lietuvos Valstybės Laikinosios Konstitucijos pamatiniai dėsniai“, 1918.

Kadangi Lietuvoje dar tik buvo pradedama kurti teisinė sistema, natūralu, kad nacionalinių teisės aktų dar nebuvo išleista. Siekiant neleisti susidaryti teisiniam vakuumui, 24 straipsniu buvo palikti galioti okupacinės valstybės nacionaliniai teisės aktai:

Srityse, kuriose Lietuvos Valstybės nėra išleistų naujų įstatymų, laikinai palieka tie, kurie yra buvę prieš karą, kiek jie neprieštarauja Laikinosios Konstitucijos pamatiniams dėsniams. Ten pat.

Vadinasi, kaizerinės Lietuvos okupacijos metu priimti teisės aktai, draudžiantys draugijų, kurios „gvildena politikos reikalus“ Paliepimas apie susirinkimus bei draugijų teises užimtuose Rusijos kraštuose dešiniojoj Vyslos pusėje, p. 28−29; Paliepimas [dėl draugijų uždarymo ir pranešimo apie naujų įsteigimą], p. 94. , veiklą, neteko galios, buvo laikinai paliktas galioti carinės Rusijos draugijų teisinę padėtį nustatantis reglamentavimas tiek, kiek jis neprieštarauja Lietuvos Valstybės Laikinosios Konstitucijos pamatiniams dėsniams.

 

1919 m. lapkričio 24 d. įsigaliojo pirmasis draugijų teisinę padėtį reglamentavęs įstatymas, priimtas nepriklausomoje Lietuvos Respublikoje. Pirmasis draugijų įstatymo straipsnis nustatė draugijų sąvokos apibrėžimą:

Draugija (sąjunga, partija ir k.) – yra susivienijimas kuopon kelių asmenų, pasistačiusių kokį nors aiškų, bendro darbo tikslą ir, tam tikslui atsiekti, sutartinai, tam tikrais įstatais, dirbančių. Įstatymas apie draugijas, 1919.

Analogiškai rusų administracinės teisės profesorius A. I. Jelistratov (1923) apibrėžė šį terminą „tai yra žmonių laisva valia susijungimas tam, kad įgyvendinti bendrus tikslus“ Arkadij Ivanovič Elistratov, Оcherk administrativnogo prava: gosudarstvennoe izdatelstvo, s. 154. . Profesorius išskyrė kultūrines, politines, profesines sąjungas, kooperatyvus, pelno siekiančias organizacijas ir akcines bendroves.

Draugijų įstatymo 5 straipsnis nustatė pareikštinę normatyvinę draugijų steigimo tvarką: „Pranešimas, steigiant draugiją, paduodamas Apskrities Viršininkui, notaro, Milicijos Viršininko arba savivaldybės įstaigos patikrintais steigėjų parašais, kuriuose turi būti pažymėtas jų vardas, pavardė, užsiėmimas ir gyvenamoji vieta. Prie prašymo pridedami 3 egzemplioriai draugijos įstatų projekto.“

 

Įstatymo 6 straipsnis numatė, kad „Visiems klausimams, iš šių įstatymų kylantiems, spręsti steigiama prie Apskrities Viršininko Komisija iš: Apskrities Viršininko, kuris yra jos pirmininku, vieno Apskrities Komiteto nario ir Taikos Teisėjo. Raštinės darbą atlieka Apskrities Viršininko raštinė.“ Nustatyta, kad komisija peržiūri įstatus per mėnesį laiko nuo dienos, kai gautas pareiškimas. Radus įstatuose trūkumų, apskrities viršininkas raštu turi pranešti steigėjams apie juos ir duoti dvi savaites laiko nuo paskelbimo dienos tiems trūkumams pašalinti. Šiam terminui pasibaigus, komisija sprendžia dėl trūkumų pašalinimo. Komisijoje sprendimas turi būti priimtas ne vėliau kaip per l mėnesį nuo dienos, kai gautas trūkumų papildymas. Įstatymas numatė, kad komisija priima sprendimą dėl įstatų registravimo arba neregistravimo. Įstatai komisijos pripažintini registruotinais, apskrities viršininko įrašomi į rejestrą. Įstatymas imperatyviai nurodė, kad, atmetus įstatus, apskrities viršininkas grąžina jų 2 egzempliorius steigėjams, nurodydamas priežastis, dėl kurių jie negali būti įregistruoti. Įstatymo 10 straipsnyje nustatyta, kad, Komisijai nutarus registruoti draugijos įstatus, Apskrities Viršininkas paskelbia „Laikinosios Vyriausybės žiniose“ apie draugijos įsikūrimą.

Įstatymas nustatė ir apribojimus: 28 straipsnis numatė draudimą „dalyvauti neįregistruotoje draugijoje“, o 29 straipsnis – uždraudė „steigti draugijas, kurių tikslas priešingas Valstybės baudžiamiesiems įstatymams“. Reikia pažymėti, kad šis įstatymas, deklaravo principus, analogiškus carinės Rusijos okupacijos metu galiojusiems draugijas reglamentuojantiems teisės aktams, tačiau abiejų teisės aktų įgyvendinimas iš esmės skyrėsi. Šios skirtybės iš esmės buvo nulemtos abiejų valstybių administracinių aparatų įgaliojimų ribų, jų veiklos metodų ir principų.